Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 122/14

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania B. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3MPa relacji [...] - [...] przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w [...], działka nr ewid. [...], stanowiącego własność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], utrzymał w mocy tę decyzję.

Po rozpatrzeniu wniosku B. H. z dnia [...] marca 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2013 r., o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że B. H. we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2013 r. wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie samowolnie wybudowanego gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3MPa relacji [...] – [...], stanowiącego własność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], działka nr ewid. [...], natomiast w odwołaniu skarżący stwierdził, że organ wojewódzki orzekając o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej inwestycji naruszył art. 28 kpa przez uznanie, że nie posiada on interesu prawnego w tym postępowaniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przedmiotowy gazociąg wysokoprężny przebiega przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w [...], działka nr ewid. [...]. Polskiemu Związkowi Działkowców w stosunku do działki o nr ewid. [...] przysługuje prawo użytkowania wieczystego, a jej właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast B. H. w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania wyjaśnił, że "działkę razem z altaną, decyzją Zarządu ROD przydzielono mojej żonie i mnie 26.03.1984 r. Działkę przejęliśmy w dobrej wierze i użytkujemy do chwili obecnej jako posiadacze zależni w zakresie prawa przysługującego Polskiemu Związkowi Działkowców".

Polski Związek Działkowców ustanawiając na rzecz swojego członka użytkowanie części działki, wypełnia swoje zadania statutowe, gdyż w istocie przekazuje korzystanie z określonej i fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w rodzinnym ogrodzie działkowym. Uprawnienie to nie oznacza jednak interesu prawnego użytkownika działki w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem organu, sam fakt posiadania altany i użytkowania działki znajdującej się na gruncie rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi podstawy do uznania, że skarżący posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa. Skoro skarżący jako użytkownik działki dysponuje wyłącznie interesem faktycznym, to nie może skutecznie żądać od organu nadzoru budowlanego, by postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego gazociągu wysokoprężnego toczyło się z jego udziałem. Niewątpliwie, zdaniem organu, Polski Związek Działkowców jest stroną w takim postępowaniu i posiada interes prawny w tej sprawie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2005 r. OSK 949/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn.. akt II SA/Łd 406/07).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki zasadnie przyjął brak istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, interes prawny B. H., wbrew jego twierdzeniom, nie wynika też z posiadania nieruchomości, gdyż posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, a nie prawnym (v. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 106/06).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie był właściwy miejscowo do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, organ wskazał, że decyzja organu powiatowego utrzymana w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 98/12 oddalił skargę na to rozstrzygnięcie, uznając, że odpowiada ona prawu.

1. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
2. 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. H. Skarżący podniósł, że gazociąg został wybudowany bez pozwolenia, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, powołując się na art. 14 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005 r., że skarżący jest tylko posiadaczem, a nie właścicielem altany. Twierdził, że powinien być stroną postępowania w sprawie gazociągu wysokoprężnego.
3. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
4. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., którą to decyzją, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na wniosek B. H., organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przedmiotowego gazociągu wysokoprężnego, stanowiącego własność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A Oddział w [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Jak słusznie wskazał organ, zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Jednym z wyjątków od tej zasady jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 kpa, które stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa oraz art. 145a i art. 145b kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

3.2 We wniosku o wznowienie postępowania B. H. wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie samowolnie wybudowanego gazociągu wysokoprężnego relacji [...] – [...], stanowiącego własność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w [...], działka nr ewid. [...].

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy gazociąg wysokoprężny przebiega przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w [...], w tym przez działkę nr ewid. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa a Polski Związek Działkowców użytkownikiem wieczystym.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, Polski Związek Działkowców ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki), a zgodnie z ust. 2, na wniosek osoby wymienionej w ust. 1, Polski Związek Działkowców ustanawia na jej rzecz prawo użytkowania działki - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców lub stanowią jego własność.

Skarżący wskazał, że działka razem z altaną została przydzielona jemu i jego żonie decyzją Zarządu ROD z dnia 26 marca 1984 r., i działkę tę użytkują do chwili obecnej jako posiadacze zależni - w zakresie prawa przysługującego Polskiemu Związkowi Działkowców.

Słusznie wskazał organ, że Polski Związek Działkowców ustanawiając na rzecz swojego członka użytkowanie części działki, wypełnia swoje zadania statutowe, ponieważ przekazuje korzystanie z określonej i fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w rodzinnym ogrodzie działkowym, jednakże uprawnienie to nie oznacza interesu prawnego użytkownika działki w postępowaniu administracyjnym. Z faktu posiadania altany i prawa użytkowania działki znajdującej się na gruncie rodzinnego ogrodu działkowego nie można wywieść interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Skoro skarżący, będący użytkownikiem działki dysponuje wyłącznie interesem faktycznym, to nie może on skutecznie żądać od organu nadzoru budowlanego, by postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego gazociągu wysokoprężnego toczyło się z jego udziałem.

Jak słusznie zauważył organ, stroną w takim postępowaniu jest Polski Związek Działkowców, który posiada interes prawny w tej sprawie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2005 r. OSK 949/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 406/07). Trafnie zatem organ uznał, iż skarżący B. H. nie ma interesu prawnego w sprawie niniejszej, bowiem interes prawny, wbrew twierdzeniom skarżącego nie wynika również z posiadania nieruchomości. Posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, a nie prawnym.

1. 3.3. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny, rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. A skoro skarżący, będący użytkownikiem działki dysponuje wyłącznie interesem faktycznym, to nie może on skutecznie żądać od organu nadzoru budowlanego, by postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego gazociągu wysokoprężnego toczyło się z jego udziałem.
2. IV. Z uwagi na powyższe, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.
3. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

1. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.