Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 2 grudnia 2016 r. wpłynęło do organu powiatowego, przekazane przez Urząd Miasta [...] Biuro Ochrony Środowiska, pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 14 listopada 2016 r. dotyczące całkowitej rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej Centertel usytuowanej na dachu budynku przy ul. J. w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
W wyniku odwołania Stowarzyszenia [...] od ww postanowienia, [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. "Uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
W konsekwencji, zdaniem organu II instancji należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Akt taki nie orzeka co do istoty sprawy.
Zdaniem [...]WINB odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiła właśnie w związku z zaistnieniem innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania, nieleżących po stronie organizacji społecznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że PINB [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w W., wszczęte zawiadomieniem z dnia 24 września 2014 r. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]. Organ wojewódzki podkreślił, że w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji administracyjnej kończącej sprawę co do stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w W., zasadnym jest odmówienie wszczęcia postepowania w tożsamym przedmiocie.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wszczęcie takiego postepowania i jego zakończenie aktem administracyjnym stanowiłoby obarczenie go wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. [...]WINB wskazał, że tryb określony w art. 31 k.p.a., nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten istniał w Kodeksie postępowania administracyjnego, jeszcze przed wprowadzeniem art. 61a k.p.a. i był jedynym przepisem umożliwiającym organowi administracji publicznej dokonanie odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia wnioskodawczy do już prowadzonego postępowania, zaś regulacja ta dotyczyła tylko i wyłącznie sytuacji, gdy wniosek pochodził od organizacji społecznej. W stosunku do pozostałych wniosków pochodzących od osób fizycznych lub prawnych organ, zgodnie z przepisem art. 61 k.p.a., wszczynał postępowanie na wniosek strony lub z urzędu, a przepis ten nie przewidywał możliwości wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania.
Formalna odmowa wszczęcia postępowania została wprowadzona dopiero w treści art. 61a k.p.a. i dotyczy, gdy wniosek pochodzi od podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub postępowanie nie może być wszczęte z innych przyczyn. Postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte zgodnie z wnioskiem z przyczyn formalnych, tzn. ze względu na jego zakończenie ostateczną decyzją administracyjną kończącą sprawę. W sytuacji tej organ nie dokonuje analizy, zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., czyli nie bada, czy wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi wnoszącej organizacji, ani czy za takim wszczęciem przemawia interes społeczny.
[...]WINB stwierdził, że na obecnym etapie nie może zająć merytorycznego stanowiska w sprawie, gdyż na etapie odmowy wszczęcia postępowania badana jest wyłącznie zasadność zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a.
Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez J. S., pismem z dnia 5 maja 2017 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie go w stosunku do organizacji społecznej bez sprawdzenia, czy przedmiot sprawy od lutego 2015 r., nie ulegał zmianie;
- 2) art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, iż inwestor dokonał rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego od czasu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. przez PINB w W. i tym samym nie ma tożsamości sprawy.
Na podstawie wyżej opisanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zwrot kosztów postepowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej zaprezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Jak słusznie wskazał organ II instancji, przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11). Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ.
ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego wskazując, że toczyło się już uprzednio postępowanie w sprawie i została wydana decyzja GINB z dnia [...] lipca 2016 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na to, że nie stwierdzono kwalifikowanych przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze w tej sprawie zostało podjęte z urzędu na skutek pisma Stowarzyszenia [...], które wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2015 r. Wydając decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. GINB wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeprowadzona kontrola upoważniały organy nadzoru budowlanego do uznania, że roboty budowlane przy budowie stacji bazowej zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną a więc zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis był podstawą prawną decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2015 r.
Słusznie więc organy obu instancji stwierdziły, że w stanie faktycznym sprawy konsekwencją wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania (z inicjatywy Stowarzyszenia [...]) w sprawie uprzednio rozstrzygniętej, pozostającą w obrocie prawnym decyzją GINB, byłaby nieważność decyzji wydanej w takim postępowaniu.
Ze względu na fakt, że wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - zasadnie organ w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ prawidłowo zatem wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, powołując się na istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania określonych w art. 61a § 1 k.p.a. i tym samym nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia tego przepisu.
W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.