Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., cyt. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazującej wykonanie robót budowlanych – utrzymał w mocy własną decyzję.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zostało wszczęte na wniosek M. S. i I. D., w którym zarzucono wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na wstępie decyzji organ przedstawił stan faktyczny wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazał A. G. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego – wiaty magazynowej o wymiarach 20,00 m x 9,50 m, do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. Samowolnie wykonana wiata usytuowana na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] została zrealizowana bez pozwolenia na budowę w latach 1989-1993, a zatem przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.
GINB uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. rażącego naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przytoczył treść art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stwierdził, że dokonana analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą [...] Nr [...] z dnia [...] października 1987 r. (Dziennik Urzędowy woj. [...] Nr [...]), przeczy ustaleniom dokonanym przez [...] WINB i PINB w [...], które wskazały, że działki o nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości [...] Nr [...] przeznaczone były pod zabudowę zagrodową jednorodzinną z możliwością realizacji usług. Symbol w planie [...]."
GINB powołał się na informacje zawarte w piśmie Urzędu Gminy [...] z dnia 8 stycznia 2015 r.: "głębokość zabudowy, oznaczonej symbolem [...], to długość działki, mierzona od granicy z pasem drogowym, oznaczonej rozgraniczającą linią ciągłą, do granicy z gruntami rolnymi (symbol R) oznaczoną linią przerywaną. Wg. tutejszego urzędu głębokość zabudowy na rysunku planu wynosi 5-6 mm, co po przeliczeniu w odpowiedniej skali 1:10 000, odpowiada długości 50-60 m".
Wskazał, że jak wynika z dokumentów, w szczególności z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporna inwestycja położona jest w części działek nr [...] i [...] znacznie wykraczającej ponad 60 m przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zagrodową, jednorodzinną, usługi w zakresie handlu, rzemiosła nieuciążliwego, kultury i inne o symbolu [...] i znajduje się na terenie rolniczym o symbolu R. W konsekwencji powyższych ustaleń uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. co uzasadniało stwierdzenie nieważności obu decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o w Warszawie złożyła A. G., reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata), zarzucając rażące naruszenie:
- - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez pominięcie, że na terenach objętych działkami ewid. [...] i [...] w [...] gm. [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 2011 r., uchwała nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] [...], [...], [...]) obowiązuje nieograniczona możliwość zabudowy symbol 1 MNPU, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej, produkcyjnej i usługowej,
- - przepisów ww. uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. poprzez jej niezastosowanie.
Zarzucała również naruszenie przepisów postępowania wymieniając: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z aktualnego na dzień wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], gm. [...], pominięcie istotnej dla oceny stanu faktycznego okoliczności związanej z posiadanymi przez skarżącą na działce zabudowaniami, które znajdują się w odległości powyżej 80 m od drogi i według tego samego Urzędu Gminy [...] są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wskazania przyczyn dla których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ocenę dokonaną przez [...] i Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego o zgodności budowy wiaty z planem - za wadliwą.
W uzasadnieniu skargi podniosła, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w orzecznictwie przeważa pogląd, że samo badanie zgodności samowoli budowlanej wiąże się z okresem jej realizacji, natomiast badanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Zarzuciła, że głównym dowodem dla rozstrzygnięcia o rażącym naruszeniu prawa jest pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., ale w nim stwierdzono, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą [...] Nr [...] z dnia [...] października 1987 r. nie zawiera w swej treści informacji dot. głębokości zabudowy. Podkreślono, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany 22 lata temu i przeszedł pełny proces legalizacyjny, w tym poniesienie przez stronę koszty finansowe.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazującej skarżącej wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. wydana została na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 2016, z późn. zm.). Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu, na podstawie art. 40 ww. ustawy, organ zobowiązywał inwestora do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania obowiązku.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organy wydając ww. decyzję dokonały zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (na dzień wydania decyzji) oraz zgodności z przepisami technicznymi zarówno z daty realizacji inwestycji, jak i z daty wydania decyzji, zatem uznały, że jest dopuszczalna legalizacja obiektu.
We wniosku, który był podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej skarżącej wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wskazano wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odnośnie zabudowy tej części działki, która była przeznaczona na użytki rolne.
Taką też przesłankę, tj. rażącego naruszenia prawa art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez uznanie, że nie naruszono ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do głębokości zabudowy działki ze sporną inwestycją wskazano w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdzając nieważność decyzji obu instancji nakazujących skarżącej wykonanie określonych robót budowlanych, nie wskazał konkretnego przepisu miejscowego planu, który został naruszony, ale oparł wyłącznie na informacjach zawartych w piśmie Urzędu Gminy [...] z dnia 8 stycznia 2015 r. zawierającym stanowisko tegoż organu co do wyliczenia głębokości zabudowy na podstawie skali, w jakiej został sporządzony rysunek planu (załącznik nr 1 do planu).
Jednocześnie, jak trafnie podnosi strona skarżąca, w tym samym piśmie Urząd wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w swej treści informacji dotyczącej głębokości zabudowy, naruszenie której GINB uznał za rażące naruszenie prawa i jedyną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Oceniając więc zaskarżoną decyzję wydaną w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).
Ponownie należy wskazać, że nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną (rażące) formę "naruszenia prawa", nie każde zatem "naruszenie prawa" jest rażące. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej niewłaściwego zastosowania planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd podzielając stanowisko, że przy badaniu zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym należy wziąć pod uwagę plan w dacie podejmowania decyzji – zwraca uwagę, że ocenie Sądu podlegała nie decyzja w sprawie samowoli budowlanej, lecz oceniana w trybie postępowania nieważnościowego decyzja wydana w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. uznając, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji błędnego uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji z 2007 roku.
Mając na uwadze przytoczone motywy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.