Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 1997 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. P. pozwolenia na budowę budynku garażu na działce nr ewid. [...] w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ architektoniczno-budowlany wskazał, ze inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, dołączając opracowany i uzgodniony projekt budowlany. Ponadto decyzją z dnia [...] września 1997 r., Nr [...], ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę ww. inwestycji.
Z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpiła M. C., podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ G. P. nie była właścicielem nieruchomości nr ewid. [...]. W późniejszym piśmie oświadczyła, że właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] byli M. i W. M., a ponadto nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po M. M., która zmarła w dniu [...] 1993 r., a prawa do spadku posiadało siedem osób: mąż zmarłej, córki i dzieci nieżyjącego syna.
W odpowiedzi na ww. wniosek inwestorka oświadczyła, że na wybudowanie budynku miała zgodę zarówno siostry, jak i żyjącego jeszcze wówczas ojca.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1997 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że G. P. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła akt notarialny z dnia [...] grudnia 1989 r., rep. A Nr [...] oraz zgodę M. C. na budowę budynku gospodarczego przy ul. [...]. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w R. stwierdził, że zgodnie z § 1 ww. aktu notarialnego małżonkowie M. byli jedynie posiadaczami nieruchomości położonej przy ul. [...] w R., zawierającej obszar 968 m2. Małżonkowie M. zostali uwłaszczeni na tej działce postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 1989 r., sygn. akt [...], które uprawomocniło się w dniu 4 stycznia 1990 r. Zatem akt notarialny z dnia [...] grudnia 1989 r. nie mógł przenosić własności działki nr ewid. [...] przy ul. [...] na G. P. i M. C., ponieważ darczyńcy nie byli w dacie sporządzenia aktu właścicielami tej nieruchomości. Taki stan prawny wynika również z treści księgi wieczystej KW nr [...], w której dokonano wpisów na podstawie aktu notarialnego nr [...], zawierającego umowę przekazania gospodarstwa rolnego. Księga wieczysta nie dotyczy działki nr ewid. [...], a jedynie gruntów ornych, których małżonkowie M. byli właścicielami w dacie umowy, tj. [...] grudnia 1989 r.
W ocenie organu I instancji, z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było przeprowadzonego postępowania spadkowego po M. M., zmarłej w dniu [...] 1993 r. Z tego względu Wojewoda stwierdził, że G. P. nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1997 r. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła G. P..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1997 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Wojewody [...], wskazując, że w dniu [...] grudnia 1989 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...], przekazali nieodpłatnie własność gospodarstwa rolnego położonego w R. na rzecz córek: G. P. i M. C.. W jego ocenie pomimo, że postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 1989 r., sygn. akt [...] uprawomocniło się w dniu 4 stycznia 1990 r., tj. po dniu wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia, bowiem Państwo M. nabyli własność z mocy samego prawa. Uprawomocnienie ma charakter deklaratoryjny, tzn. że potwierdza nabycie nieruchomość z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., a nie tworzy stosunku prawnego. Podobnie wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. M. zmarłej dniu [...] 1993 r. ma charakter wyłącznie deklaratoryjny.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ architektoniczno-budowlany prawidłowo uznał, że akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r., dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę przez inwestorkę, jest dokumentem przedstawiającym prawo do dysponowania, i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę G. P.. Na marginesie wskazał, że organ administracji nie jest uprawniony do badania ważności aktu notarialnego. O stwierdzenie jego nieważności mogą wystąpić strony i może to nastąpić na drodze postępowania sądowego.
Ponadto z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja została wydana po spełnieniu pozostałych warunków, o których mowa art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny, został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1997 r., znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie jest także dotknięta żadną z innych wad wymienionych w ww. przepisie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. C., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że właścicielami nieruchomości nr [...] byli M. i W. M. do swojej śmierci. Swoją własność mogli sprzedać lub rozdysponować w dowolny sposób. Wskazała, że przeniesienie własności mienia zgodnie z prawem następuje w formie aktu notarialnego bądź postanowienia sądu. Żadna z tych czynności przed 4 stycznia 1990 r. i po tej dacie nie miała miejsca. W związku z powyższym G. P. w dniu [...] października 1997 r. nie miała tytułu prawnego jako właścicielka nieruchomości [...] przy ul. [...].
Ponadto skarżąca oświadczyła, że nigdy nie wyraziła zgody na żadną z tych inwestycji, które zostały zrealizowane na działce Nr [...], tj. budowę budynku o wymiarach 4,06 x 5,17, wjazdu, schodów od ulicy, ogrodzenia posesji od ulicy, płotu wewnętrznego postawionego nocą. Jedynie wyraziła zgodę na budowę składu na opakowania, gdyż w tamtym okresie G. P. wydzierżawiała lokale od W. M. i prowadziła w nich pijalnię piwa. Jednak taka inwestycja nigdy nie została zrealizowana na ww. działce. G. P. ubiegając się o decyzję wyrażającą zgodę na budowę "garażu" - w rzeczywistości jest to piętrowy dom - posłużyła się Aktem Notarialnym Nr [...], który nadawał współwłasność przy ul. [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga M. C. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa.
Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie tzw. nieważnościowym, co ma wpływ na granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do decyzji badanej, a więc decyzji w odniesieniu do której prowadzony jest ten tryb postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie," w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny.
W związku z tym w swej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd.5, Warszawa 2003, s.703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest to, że podnoszone w rozpatrywanej skardze zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim organ postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy, a tego oczekuje w istocie strona wnosząca skargę w niniejszej sprawie.
W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art.156 k.p.a. i tylko w tych granicach możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zauważyć też należy, iż organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. W ramach postępowania nieważnościowego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego takiego, jakie prowadzi się rozpoznając sprawę w trybie zwykłym. Tymczasem jak wynika z zarzutów skargi i ich uzasadnienia strona wnosząca skargę oczekuje w zasadzie przeprowadzenia ponownie pełnego postępowania administracyjnego, tak jak prowadzi się to w trybie zwykłym.
Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę i w tym zakresie Sąd bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie mogły więc odnieść w tym zakresie zarzuty skarżącej co do ewentualnych odstępstw poczynionych przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto:
- 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- 1) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak wskazał organ odwoławczy, i co wynika z akt sprawy, co do spornej działki o nr [...] w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie został uregulowany stan prawny. Niemniej na podstawie dokumentów późniejszych można ustalić, iż prawa do niej w tej dacie posiadali M. C. i G. P. jako spadkobierczynie z mocy testamentu po zmarłej M. M. oraz W. M..
Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1989r. /sygn.akt nieczytelna/ wynika, iż M. M. i W. M. z dniem 4 listopada 1971r. nabyli na współwłasność w częściach równych działkę nr [...] o pow. 0,968 ha. Postanowienie to stało się prawomocne 4 stycznia 1990r. Z dniem śmierci M. M. w 1993r. prawa jej przysługujące do działki nr [...] nabyły na podstawie testamentu M. C. oraz G. P., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w dniu [...] listopada 2004r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, a zatem otwarcie spadku w stosunku do G. P. oraz M. C. nastąpiło w dacie śmierci M. M., tj. w 1993r.
W 1997r. jak zostało to trafnie ustalone przez organ II instancji, prawa do działki przysługiwały zatem W. M., M. C. oraz G. P.. Z prowadzonego przez organy budowlane postępowania wynika, iż M. C. wyraziła zgodę swojej siostrze G. P. na budowę na działce nr [...]. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest zgody udzielonej przed wydaniem pozwolenia na budowę przez jej współwłaściciela W. M., jednakże brak zastrzeżeń co do zabudowy potwierdził on na piśmie z 1 stycznia 2000r. Wprawdzie brak zgody jednego ze współwłaścicieli na zabudowę działki przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę narusza przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale na podstawie późniejszych dokumentów nie można uznać, aby było to naruszenie rażące.
W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.- [...]) - skargę oddalił.