Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r., Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez: B. i T. N., U. i Z. K., J. i A. K., M. N., D. i J. L., M. N. od decyzji Starosty [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Jawnej [...] Stacja Paliw [...] z siedzibą: [...], pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych (obiekt kat. XX) składającego się z: dwóch zbiorników podziemnych o pojemności 60 m każdy, dystrybutorów paliw płynnych wraz z zadaszeniami, budynku usługi stacji paliw (obiekt kat. XVII) zbiornika na nieczystości ciekłe (obiekt kat. VIII), studni, zbiornika p. poż. oraz śmietnika; zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości D. – uchylił opisaną wyżej, decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
W dniu 20 października 2007r., inwestor - Spółka Jawna [...] Stacja Paliw [...], złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazowych na nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości D. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r Nr [...] Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006r., uchylił decyzję Starosty i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Następnie Wojewoda [...] uchylił kolejne decyzje Starosty [...] w przedmiocie udzielenia niniejszego pozwolenia na budowę. I tak decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2005r.,Nr [...], uchylił decyzją z dnia [...] września 2006r., [...], kolejną decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2006r., Nr [...], decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji winien dokonać ich sprawdzenia.
Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie umieścił projektanta E. M., który sporządził projekt konstrukcyjny przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Tymczasem według § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić: imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, oraz datę opracowania i podpisy.
Organ wskazał, że na ten temat wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku WSA IV SA 4879/02 z dnia 16.07.2004 r., w którym stwierdził: "Zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może być pomiędzy tymi dwoma dokumentami żadnych rozbieżności."
Ponadto, zdaniem Wojewody [...] przedmiotowy projekt budowlany zawiera liczne poprawki w kwestii projektantów, co powoduje brak jego przejrzystości.
Wojewoda [...] stwierdził też, że organ I instancji powołuje się na raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, którego brak jest w aktach sprawy.
Organ stopnia wojewódzkiego podsumował uzasadnienie zaskarżonej decyzji: ’’Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien zastosować się do uwag zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji ’’.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółka Jawna [...] Stacja Paliw [...] z siedzibą: [...].
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji, zarzuciła: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji pomimo tego, że rodzaj i zakres wskazanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, czynności ewentualnego postępowania wyjaśniającego nie rodzi konieczności ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części i mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność wydania orzeczenia kasatoryjnego; naruszenie art. 36 prawa budowlanego w zw. art. 107 k.p.a oraz art. 32 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ministra właściwego do spraw budownictwa z dnia z dnia 23 czerwca 2003 r.(Dz.U.2003 nr 120, poz. 1127 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż elementem koniecznym w decyzji o pozwoleniu na budowę jest zamieszczenie projektanta; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 107 kpa przez niezamieszczenie w treści decyzji elementu obligatoryjnego, jakim jest uzasadnienie decyzji; naruszenie art. 7 k.p.a przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego; naruszenie art. 8 kpa i określonej w tym artykule zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez kolejne uchylenie decyzji w sytuacji braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej; naruszenie art. 12 § 1 k.p.a przez brak działania możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i uchylenie decyzji organu I instancji w przypadku gdy do wyjaśnienia zarzutów sformułowanych w stosunku do tej decyzji nie wymagało zastosowania takiego środka; naruszenie art. 15 kpa poprzez pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, w szczególności dyspozycji przepisu art. 138§2 kpa, a także przepisu art. 7, 77, 15, 107 § 3, 136 k.p.a.
Zasadą postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a., jest jego dwuinstancyjność Oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w jej całokształcie.
Dyspozycja przepisu art. 138 k.p.a, przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne.
Przepis art.138§2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające).
Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 k.p.a), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 28 września 2001r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27października 1999r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13maja1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269).
Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a.
Odnosząc powyższe rozważania, do zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że Wojewoda [...] nie miał podstaw do orzeczenia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.
Bezsprzeczne jest, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewoda [...] nie wskazał zresztą, w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek, które miałyby to uzasadniać.
Rzeczą Wojewody [...], który co wymaga szczególnego podkreślenia rozpoznawał niniejsza sprawę trzeci raz, było dokonanie oceny prawnej przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania z uwzględnieniem wykonania wytycznych, wydanych wcześniej organowi pierwszej instancji.
Wojewoda [...] zobowiązany był zatem do oceny ustalenia organu I instancji, że w sprawie zasadne było zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.
Brak uwzględnienia w kontrolowanej decyzji nazwiska projektanta, organ II instancji może skorygować ewentualnie własnym rozstrzygnięciem. Powoływany przez Wojewodę [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie IV SA 4879/02 z dnia 16 lipca 2004r. nie ma żadnego odniesienia do wskazanego uchybienia. Brak wymienienia projektanta w decyzji pozwolenia na budowę, oczywiście nie stwarza różnicy między tą decyzją, a stanowiącym jej integralną część projektem budowlanym.
Wskazany przez Wojewodę [...] "brak przejrzystości projektu" nie może zwalniać organu od ciążącego na nim obowiązku oceny zgodności projektu z przepisami prawa, a skutkować może ewentualne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, przeprowadzone bezpośrednio przez organ II instancji, bądź w trybie art. 136 k.p.a przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Podobnie należy ocenić, wskazany przez Wojewodę [...], w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt braku w aktach, przesłanych przez organ pierwszej instancji, raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Obowiązkiem organu II instancji było wezwanie Starosty [...] do uzupełnienia akt o ten dokument.
Należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.
Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w przepisach.
Zaskarżona decyzja zapadła też z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Konieczne jest rozpatrzenie materiału sprawy, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 k.p.a.
Decyzja Wojewody [...], kontrolowana w niniejszym postępowaniu zapadła z oczywistym naruszeniem przepisu art.7 k.p.a.
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotowa decyzja jest wprost zaprzeczeniem tego ustawowego nakazu. Prawo nie definiuje słusznego interesu obywatela. Zgodnie jednak z przyjętym poglądami doktryny jako słuszny uznać należy interes godny ochrony, który nie stoi w sprzeczności z prawem ani zasadami współżycia społecznego. Takim interesem niewątpliwie jest wydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie.
Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.152, art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 że zm.).