Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 października 2006r. J i J. D. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000r. znak:[...], wydanej przez Prezydenta Miasta K. Powyższą decyzją, na podstawie art. 59 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), oraz na podstawie art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91 poz. 578 z 1998r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) udzielono inwestorowi – K. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: obiektu handlowego wraz z przyłączem elektrycznym położonego w K., przy ul. M. działka nr [...], obr. [...] Śródmieście - K. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji J. i J. D. uzasadnili tym, że są w posiadaniu dokumentów z których wynika, że pozwolenie na użytkowanie kiosku wydano w dniu 10 sierpnia 2000r. natomiast prawo do terenu inwestorka uzyskała na podstawie zawartej umowy dzierżawy terenu z Gminą Miejską K. w dniu 26 września 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2000r. jako posiadającej wady określone wart. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta K. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2000r. nie zebrał żadnych dokumentów potwierdzających status strony K. P., co oznacza, że wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 7, 28 i 77 k.p.a. oraz z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że jednostka której interes prawny nie wynika z przepisu prawa materialnego nie ma statusu strony. Przepis prawa materialnego zastosowany w decyzji jako jej podstawa prawna wyraźnie wskazuje na właściciela. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że działka nr [...], obr. [...] Śródmieście 1 w K. stanowiła własność Gminy K. W aktach sprawy brak jest dowodu, że K. P. jest właścicielem obiektu wraz z przyłączem, jak również nie wynika wprost, że w dniu wydania decyzji była ona dzierżawcą części działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszym postępowaniu należało uznać interes prawny J i J. D., którzy są właścicielami działki do której przylega nieruchomość, na której zlokalizowany jest obiekt stanowiący przedmiot roszczeń.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. P. reprezentowana przez pełnomocnika A. P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego poprzez wszczęcie postępowania w wyniku wniosku nieuprawnionego podmiotu, wydanie decyzji przez nieuprawniony organ, oraz oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie zebranym materiale dowodowym.
W wyniku rozpatrzenia odwołania K. P. reprezentowanej przez pełnomocnika Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak: [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. i umorzył postępowanie organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, a zastosowanie w niniejszej sprawie, m.in. w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Organ uznał, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, J i J. D. nie mogą być stroną w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a więc nie byli także uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki błędnie uznał J. i J. D. za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku i przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające.
Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na treść przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i datę złożenia przez J. i J. D. wniosku, w przedmiotowej sprawie należało odmówić wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast uprzednio wszczęte postępowanie umorzyć.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i J. D. wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucają naruszenie prawa, a w szczególności:
- 1) przepisów art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania, a zatem nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,
- 2) przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,
- 3) przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i faktyczne pozostawienie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, na korzyść osoby naruszającej prawo i wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi skarżących jako obywateli.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była ocena rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2000r. i umorzył postępowanie organu I instancji.
Podstawą uchylenia decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie, że organ wojewódzki błędnie uznał J. i J. D. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku i przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające.
Organ odwoławczy wskazał, że wobec jednoznacznego brzmienia artykułu 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wnioskodawcy, czyli J. i J. D., nie mogli być uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a tym samym nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 7 dodanego ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie ma zastosowania. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. A taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
Podstawą wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] sierpnia 2000r. udzielającej K. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego był art. 59 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust.
- 1. ww. ustawy.
Stosownie zaś do treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że działka nr [...], obr. [...] Śródmieście w K. stanowiła własność Gminy K. W aktach sprawy brak jest dowodu, że K. P. jest właścicielem obiektu wraz z przyłączem. Z akt sprawy nie wynika również wprost, że K. P. w dniu wydania decyzji była dzierżawcą części działki.
Powyższy fakt potwierdza, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, ale prawdopodobnie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej.
Z tego względu, Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w podjętej decyzji, co do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie stroną w prowadzonym postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinny ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie orzekania, tym niemniej nie może tego czynić w zupełnym oderwaniu od całości akt postępowania, a w szczególności od decyzji, której to postępowanie nieważnościowe dotyczy.
Taki pogląd wyraził min. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. II OSK 777/06, w którym jednocześnie zwrócił uwagę, że "(...) wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego." Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim - jak podniósł NSA w powołanym wyżej wyroku - interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, gdy wiąże się to jednocześnie z naruszeniem określonej normy prawa materialnego indywidualizującej ten interes.
Jak wskazano wyżej, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., a zatem gdy przepis art. 59 Prawa budowlanego nie ograniczał stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a w szczególności zastosowany przez organy automatyzm procesowy polegający na odmowie przyznania statusu strony wyłącznie ze względu na zmianę przepisów prawa bez dokonania wnikliwej oceny etapu wstępnego badania sprawy i interesu prawnego zgłaszającego żądanie powoduje w rzeczywistości całkowite pozbawienie żądającego możliwości weryfikacji legalności decyzji. Legalność postępowania administracyjnego uwarunkowana jest koniecznością badania każdej indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego.
Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy powinien zatem rozważyć szeroko rozumiany interes strony w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w oparciu o przepis art. 59 Prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.