Uzasadnienie
VIISA/Wa 1249/07
Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 4 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2032/2003 z 4 listopada 2003 r. w sprawie drugiej fazy 10-letniego programu określonego w art. 16 ust. 2 Dyrektywy 98/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia do obrotu produktów biobójczych oraz zmieniające Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1896/2000 (Dz. U. WE L 307 z 24 listopada 2003 r., s. 1 i Dz. Urz. WE L 178 z 9 lipca 2005 r., s.
1) stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 września 2006 r. decyzji w sprawie pozwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. na obrót produktem biobójczym [...], której podmiotem odpowiedzialnym jest firma S., w imieniu której występuje J. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2032/2003 z dniem 1 września 2006 r. Państwa Członkowskie uchylają pozwolenia oraz rejestry dla produktów biobójczych zawierających substancje czynne wymienione w Załączniku III i Załączniku VII oraz zapewniają, że takie produkty biobójcze nie będą wprowadzone do obrotu na ich terytorium. Produkt biobójczy [...] posiada w swym składzie substancję wymienioną w Załączniku III.
Od powyższej decyzji J. pismem z dnia [...] października 2006 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przedłużenie terminu pozwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. z ograniczeniem jego stosowania do dezynfekcji w przemyśle cukrowniczym oraz wykazał zalety produktu biobójczego [...]. Następnie pismem z dnia [...] października 2006 r. J. złożył wniosek o "ponowne rozpatrzenie decyzji w sprawie wygaśnięcia z dniem [...] września 2006 r. pozwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2005 r." Odwołujący się podniósł, że substancją czynną w produkcie jest nadtlenek wodoru (nieujęty w Załączniku III), a kwas siarkowy jest tylko substancją pomocniczą, a nie substancją czynną oraz wniósł o wydanie nowej decyzji na obrót powyższym produktem biobójczym z wykreśleniem kwasu siarkowego jako substancji czynnej.
Minister Zdrowia rozpatrzył sprawę zainicjowaną wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. wydając w dniu [...] grudnia 2006 r. decyzję nr [...], o utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
W odniesieniu zaś do wniosku z dnia [...] października 2006 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. Nr 175, poz. 1433, ze zm.) umorzył postępowanie wszczęte jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ podał, że wcześniej, tj. pismem z dnia [...] października 2006 r. podmiot skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tej samej decyzji. Od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne J. zgodnie z pouczeniem złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W powyższym wniosku odwołujący się wyjaśnił, że wniosek z dnia [...] października 2006 r. dotyczył przedłużenia terminu pozwolenia nr [...], natomiast wniosek z dnia [...] października 2006 r. dotyczył "zasadniczego rozpatrzenia decyzji w sprawie pozwolenia nr [...] na obrót produktem biobójczym [...] i wydania nowej decyzji z wykreśleniem kwasu siarkowego, który jest tylko substancją pomocniczą w produkcie biobójczym".
Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o produktach biobójczych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., a następnie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie ma prawnej możliwości składania dwóch wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do jednej decyzji. Mając powyższe na uwadze oraz to, że wcześniejszy wniosek został rozpoznany, organ uznał postępowanie z późniejszego wniosku za bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. Skarżący podniósł między innymi, że decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2006 r. została wydana z prawie dwumiesięcznym opóźnieniem, gdyż uchylała pozwolenie z datą 1 września 2006 r., podniósł też, że kwas siarkowy jest substancją pomocniczą, a nie czynną oraz, że w dniu [...] marca 2007 r. złożył wniosek do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w Warszawie o wykreślenie z pkt 7 kwasu siarkowego jako substancji czynnej w składzie produktu [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. W orzecznictwie, które ukształtowało się na tle art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uznawano, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79), choć jest to orzeczenie zapadłe pod rządami poprzednio obowiązującej regulacji, to jednak przyjęta w nim wykładnia jest nadal aktualna. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Ł 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36).
Natomiast na mocy przepisu art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien z urzędu rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu.
Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w powyższym przepisie, wskazuje, że środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 k.p.a.) (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).
W sprawie podlegającej kontroli Sądu przedmiotem sprawy administracyjnej było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] maja 2005 r. udzielającej pozwolenia na obrót produktem biobójczym [...]. Wszystkie uchylone przez Sąd decyzje zostały wydanie w granicach tak rozumianej sprawy administracyjnej.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy datowany na dzień [...] października 2006 r. (wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2006 r.) wbrew poglądom wyrażonym w decyzjach umarzających postępowania nie inicjował nowego postępowania odwoławczego, gdyż został złożony jako kolejne pismo w toku trwającego postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji ostatecznej. Z jego treści wynikało, że dotyczy on uchylenia pozwolenia na obrót, odwołujący się przytacza zaś argumentację dotyczącą istoty toczącego się postępowania (wskazuje przesłankę przemawiającą za uchyleniem decyzji organu I instancji ze względów przedmiotowych, wskazując, iż kwas siarkowy nie jest substancją czynną preparatu). Pismo to, zarówno procesowo jak i materialnie miało niewątpliwy związek z toczącym się postępowaniem odwoławczym. W takiej sytuacji pismo to i argumentacja winny być oceniane jako kolejne pismo zawierające stanowisko w sprawie odwołania.
Ponieważ wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. objęto również sprawę wykreślenia kwasu jako substancji czynnej, organ powinien, korzystając najpierw z art. 9 k.p.a., ustalić rzeczywistą wolę autora pisma, pouczając go o skutkach procesowych i materialnych jego działań, a następnie, w zależności od treści wyjaśnień, korzystając ewentualnie z art. 66 § 1 k.p.a. nadać tej części pisma odrębny bieg, jeśli nie byłoby podstaw do ich uwzględnienia w trybie odwoławczym. Nadając odrębny bieg sprawie wniosku z dnia [...] października 2006 r. i traktując je wyłącznie jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, bo tę okoliczność wskazano jako podstawę umorzenia, organ administracji publicznej naruszył przepisy art. 138 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania, gdyż argumenty skarżącego podawane w piśmie z [...] października 2006 r., mimo że dotyczyły istoty postępowania, nie zostały rozpatrzone w konsekwencji umorzenia postępowania z przyczyn formalnych.
Skutkiem powyższego, decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2006 r. podlega uchyleniu, gdyż organ nie uwzględnił w postępowaniu odwoławczym pisma i wniosków z dnia [...] października 2006 r. Nadto postępowanie zakończone tą decyzją nie zostało w ogóle wszczęte (dokumentu takiego nie ma wśród pliku kserokopii dostarczonych Sądowi jako akta administracyjne), naruszono zatem art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Naruszenie to ma charakter istotny, gdyż uniemożliwiało to zajęcie przez skarżącego stanowiska po rozpoczęciu sprawy administracyjnej, a przytaczana przez niego argumentacja nie została również uwzględniona w odpowiedzi na skargę. Uchybienie powyższe spowodowało, że skarżący dopiero w kolejnych pismach składanych po wydaniu decyzji I instancji z dnia [...] października 2006 r. mógł zająć stanowisko w sprawie.
Decyzja ta, wydana na postawie art. 162 k.p.a., w dniu [...] października 2006 r. wygaszała pozwolenie na obrót produktem [...] z dniem 1 września 2006 r., a więc z datą wcześniejszą niż ją wydano i doręczono stronie. Decyzja wydana w trybie art. 162 k.p.a. nie wywiera jednak skutku ex tunc (jak decyzja wydana w trybie art. 156 k.p.a.), a zatem nie może zawierać rozstrzygnięcia z mocą wsteczną, dopiero bowiem decyzja ostateczna może wywołać skutek prawny w niej określony.
To, że organy państwa nie podjęły na czas odpowiednich działań wynikających z obowiązków nałożonych na władze publiczne państw członkowskich UE nie może negatywnie oddziaływać na interesy stron postępowania.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.