Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. Spółka z o.o. O. z siedzibą w W. domagała się stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę budynku biurowo-usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...], obręb Stare Miasto przy ul. [...] w W., wydanej dla Zakładów Przemysłu O. sp. z o.o w W. (ZPO [...]).
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż inwestycja została posadowiona poza granicami działki będącej własnością inwestora - ZPO [...], część garażu oraz wejście do niego wraz ze schodami zlokalizowano na działkach nr [...], które są własnością Gminy W. (dzierżawione m. in. przez spółkę O.), w związku z czym inwestor nie posiadał prawa dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane.
Przedmiotowy wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] września 2006 r. o dodatkowe zarzuty dotyczące inwestycji ZPO [...] sp. z o.o. w W. Wnioskodawca podnosił, że decyzja Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] stycznia 2006 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] dotyczyła zmiany ilości kondygnacji, zmiany elewacji oraz klatek schodowych w pierwotnym projekcie architektoniczno-budowlanym. Natomiast z porównania projektu pierwotnego z zamiennym wynikało, iż wprowadzono więcej zmian w stosunku do pierwotnych założeń. Wejście do piwnicy-kotłowni zlokalizowano poza granicą działki nr ew. [...] będącej własnością ZPO [...], na działkach [...], wymiary bramy przejazdowej od ul. [...] zostały zmniejszone, zmieniono geometrię przejazdu likwidując łuk po prawej stronie bramy i zastępując go narożnikiem prostokątnym, które to zmiany uniemożliwiają przejazd większym pojazdom np. samochodom z podnośnikiem czy dźwigiem.
Zmniejszenie wymiarów bramy nie zapewni koniecznej dostępności komunikacyjnej. Nadto wprowadzono dodatkowe słupy w bramie przejazdowej, które zawężają szerokość przejazdu i świadczą o zmianie konstrukcji budynku.
Zmieniono kształt narożnika budynku przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] z zaokrąglonego, nawiązującego kształtem do sąsiedniego budynku na prostokątny.
W projekcie zamiennym zwiększono ilość kondygnacji z 6 na 7 podając, iż sąsiednie budynki nie mają charakteru mieszkalnego lecz biurowy mimo, że sąsiadujący z inwestycją budynek spółki O. jest budynkiem biurowo-apartamentowym.
Z projektu zamiennego wynika, że budynek posiada kotłownię gazową z kominem ze stali nierdzewnej, zaś na rzucie dachu nie pokazano lokalizacji komina. Nie sporządzono analizy dotyczącej ochrony środowiska, co budziło obawy wnioskodawcy o istnienie dużej emisji spalin, uniemożliwiających korzystanie właścicielom apartamentów przy ul. [...] z tarasów wypoczynkowych na dachu kamienicy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosków O. spółka z o.o. w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji Zakładów Przemysłu O. sp. z o.o w W. - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor (Zakłady Przemysłu O. sp. z o.o w W.) nie złożył wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...], obręb Stare Miasto w W., które zobowiązany był przedłożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co jednoznacznie przesądza o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Prezydenta Miasta W. z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] złożył inwestor Zakłady Przemysłu O. sp. z o.o w W., podnosząc zarzut braku przymiotu strony Spółki z o.o. O. Inwestor wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został przez osobę nieuprawnioną, co obligowało organ do odmowy wszczęcia postępowania. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę status strony wyznacza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym: "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".
Tymczasem spółka O. nie jest właścicielem, użytkownikiem ani też zarządcą żadnej z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu ustalonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], czyli działek o nr [...]. W związku z tym, także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spółka O. nie dysponuje przymiotem strony.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] uchylił kwestionowaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] obręb Stare Miasto przy ul. [...] we W. i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego składa podmiot nie będący stroną, po uprzednim zbadaniu istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego wniosku, należy odmówić wszczęcia postępowania na postawie art. 157 § kpa. Wszczęte zaś na wniosek nieuprawnionego podmiotu postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 kpa.
Organ uznał, iż żądająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W., Spółka z o.o. O. wywodziła swój przymiot strony z faktu umowy obligacyjnej, którą jest współdzierżawa działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Jak podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stosunek zobowiązaniowy jakim jest umowa dzierżawy nie stanowi sam w sobie normy prawa materialnego, z której spółka O. mogłaby wywodzić swój interes prawny.
Umowa taka nie daje podstaw do występowania przed organami administracji publicznej w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które kierują one do podmiotów zobowiązanych.
Na poparcie swej argumentacji, iż umowa dzierżawy nie rodzi skutków w obszarze prawa administracyjnego, które by przesądzały o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organ II instancji przytoczył wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 906/04, stwierdzający, że: " nie do przyjęcia byłby pogląd odmienny, gdyż oznaczałby że stroną postępowania z zakresu prawa budowlanego może być np. posiadający nieruchomości w ramach zawartej umowy krótkotrwałego użyczenia, względnie innego stosunku zobowiązaniowego."
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., wniosła Spółka z o.o. O. z siedzibą w W. podnosząc następujące okoliczności, uzasadniające istnienie jej interesu prawnego:
- - prawo dzierżawy (dzielone z innymi podmiotami) działki nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, stanowiącej dziedziniec wewnętrzny bloku urbanistycznego [...],
- - prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] zamykających blok urbanistyczny od północy, które zostały jej sprzedane z obowiązkiem odbudowania znajdującej się na tej działce, przed wypaleniem, zabytkowej kamienicy mieszczańskiej.
Przy czym skarżąca przyznała, że działki nr [...] nie przylegają bezpośrednio do działki [...], na której realizowana jest budowa, ale jej zdaniem nie to przesądza to o braku uprawnieniu do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie podkreślić należy, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego (bezpieczeństwo prawne) wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Szczególnie istotne jest to w przypadku ostatecznych decyzji z zakresu Prawa budowlanego, zezwalających na prowadzenie robót budowlanych.
W tym kontekście bardzo ważne jest aby, w sytuacji gdy do organu wpłynie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nieważnościowego badać istnienie przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego wniosku i odmówić wszczęcia postępowania na postawie art. 157 § kpa, gdy podmiot nie ma interesu prawnego. W sytuacji zaś, gdy bez należytego zbadania dopuszczalność takiego wniosku, postępowanie zostanie wszczęte na żądanie nieuprawnionego podmiotu, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie krąg stron postępowania nieważnościowego należało ustalać w oparciu o przepis art. 28 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym.
W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku przymiotu strony Spółki z o.o. O. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż żądająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W., spółka wywodzi swój przymiot strony z faktu umowy obligacyjnej, którą jest współdzierżawa działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nadto, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] zamykających blok urbanistyczny od północy. Jednak jak przyznała spółka działki te nie przylegają bezpośrednio do działki [...], na której realizowana jest budowa. Przy czym nie wskazano żadnych przepisów prawa, które w korelacji do działek własnych skarżącej spółki nr [...] miałyby zostać naruszone.
Niewątpliwe bowiem stosunek zobowiązaniowy jakim jest umowa dzierżawy dotycząca działki nr [...] przylegającej bezpośrednio do działki [...], nie mógł stanowić sam w sobie normy prawa materialnego, z której spółka O. mogłaby wywodzić swój interes prawny.
Umowa taka nie daje bowiem podstaw do występowania przed organami administracji publicznej w zakresie władczych rozstrzygnięć, które kierują do podmiotów właścicielskich.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania.
Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji..
Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który pomocniczo można zastosować przy ocenie interesu prawnego skarżącej Spółki, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W kwestionowanej decyzji określono, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...], a zatem nie obejmuje nieruchomości należących do skarżącej. Wprawdzie ustalenie to nie przesądza (w obecnym postępowaniu) o braku takiego oddziaływania (bo może być wadliwe), ale z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że inwestycja nie narusza w żaden sposób prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmowała przede wszystkim badanie oddziaływania obiektu budowlanego na tereny wnioskodawcy w zakresie ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W związku z tym, nawet pewne uciążliwości faktyczne powstającego obiektu nie mogą być utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanego obiektu budowlanych na tereny wnioskodawcy w rozumieniu cytowanych przepisów.
Poza tym w obszarze zurbanizowanym muszą być uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś podmiotów sąsiednich. Praktycznie bowiem każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, w szczególności w zwartej zabudowie śródmiejskiej, co nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym kwestionowaniu pozwolenia budowlanego.
Argumenty podnoszone w skardze do Sądu należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania wewnętrznego patio, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 kpa.
Czym innym są bowiem niedogodności i wątpliwości skarżącej związane z realizacją pobliskiej inwestycji, a czym innym możliwość uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu nieważnościowym wobec braku wykazania ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek skarżącej w świetle przepisów Prawa budowlanego.
Sąd podzielił zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż Spółce z o.o. O. w W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., stosownie do przepisu art. 28 Kpa i że w związku z tym nastąpiła konieczność umorzenia postępowania.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.