Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z odwołaniem Stowarzyszenia E. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu P. pozwolenia na budowę inwestycji pt. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. – Etap I" stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, iż stosownie do art. 34 ust 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA 2012 (Dz. U, z 2010 r., Nr 26, poz. 133 z późn. zm.) odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w związku z realizacja przedsięwzięcia EURO 2012 wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji.
Stosownie zaś do art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA 2012 obwieszczeniu podlega wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy wskazał, iż decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] doręczono tylko jednej stronie w dniu 18 lutego 2011 r.. inwestorowi.
Termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron – jeżeli doręczenie następowało w różnych aktach).
Bieg terminu przewidzianego w przepisie art. 34 ust 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA 2012 rozpoczął się w dniu 19 lutego 2011 r. tj. w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji i skończył się po 7 dniach, czyli 25 lutego 2011 r. Odwołanie Stowarzyszenie E. złożyło w dniu 4 marca 2011 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie E. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w całości, zarzucając przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Stowarzyszenie E. wniosło odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie doręczono jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu P. pozwolenia na budowę inwestycji pt. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. – Etap I".
Wskazała również, że fakt wydania w.w decyzji nie został ogłoszony. Zdaniem skarżącej okoliczność ta przesądza o tym, iż termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął biegu, a wydane postanowienie jest przedwczesne i oczywiście wadliwe.
Skarżąca wskazała ponadto, iż według przepisu art. 28 ust 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623) przepisów art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. z 2008 r. Nr. 188, poz. 1227 z późn zm.); w tym przypadku stosuje się bowiem przepisy art. 44 w.w ustawy.
Zgodnie z art. 44 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
W skardze zarzucono również, iż wniesione odwołanie po upływie terminu winno być potraktowane przez organ odwoławczy jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Gdyby podzielić stanowisko organu to w sytuacji gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wniesie odwołanie po upływie terminu, wówczas organ administracji publicznej powinien potraktować odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania n podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem tylko w ten sposób zostanie zapewnione poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996 r., s. 565).
Poza tym skarżące Stowarzyszenie podniosło kwestię dotyczącą braku jego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jako organizacji ekologicznej i konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia.
Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym w przepisach terminie.
Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.).
Termin do wniesienia odwołania dla strony, która pozbawiona została udziału w postępowaniu I instancji liczy się od doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu.
Zgodnie z art. 34 ust 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA 2012 (Dz. U, z 2010 r., Nr 26, poz. 133 z późn. zm.) odwołanie od decyzji administracyjnych wydanych w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji.
Z art. 25 w.w ustawy wynika, że obwieszczeniu podlega wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zostało ono wykonane przed wydaniem pozwolenia na budowę.
Natomiast zaskarżoną decyzję doręczono jednej stronie tj. inwestorowi w dniu 18 lutego 2011 r. i od tego dnia biegł termin 7 dni do wniesienia odwołania.
Odwołanie skarżącego Stowarzyszenia zostało złożone w dniu 4 marca 2011 r. (data stempla pocztowego), a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia, który upływał w dniu 25 lutego 2011 r.
Ponadto skarżąca podnosiła, iż wniesione odwołanie po upływie terminu winno być potraktowane przez organ odwoławczy jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.
Zarzut ten nie jest zasady, ponieważ zgodnie z przepisem art. 147 K.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczynane jest wyłącznie na wyraźny wniosek strony.
Sama skarżąca wskazuje, że wniosła odwołanie. Wyraźnej intencji strony organ nie mógł potraktować inaczej, ponieważ równoznaczne byłoby to z wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, co nie jest dopuszczalne na gruncie K.p.a.
Nie zależnie jednak od powyższej konstatacji istotne jest to, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony, jest uprawniona do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby.
Z tego względu nie może ona żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez naruszenia zasady dyspozycyjności. Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w sferę praw i obowiązków uregulowanych ostateczną decyzją administracyjną, obowiązków lub praw nabytych płynących z takiej decyzji tylko z racji interesu publicznego, a przez to z naruszeniem zasady dyspozycyjności. W wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.; takie wznowienie następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał pojęcie podmiot na prawach strony nie jest tożsame z pojęciem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony.
Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może decydować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności.
Z tych względów zaskarżone postanowienie prawa nie narusza i skargę należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).