Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych współwłaścicieli nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej B. R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego na działce położonej w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...].08.1988 r. w pierwszej kolejności była weryfikowana w postępowaniu instancyjnym, w którym postępowanie zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. utrzymującą w mocy decyzję I instancji, a następnie rozstrzygnięcie Wojewody zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział zamiejscowy w [...], który wyrokiem z dnia 27 czerwca 1989 r. sygn. akt [...], skargę tę oddalił.
Wyrok ten w wyniku rewizji nadzwyczajnej został uchylony przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11 października 1990 r. sygn. akt III ARN 15/90.
W wyniku ponownego rozpoznania skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 1991 r. sygn. akt [...] zaskarżone rozstrzygnięcie uchylił.
Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1991 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Powyższa decyzja Wojewody była następnie przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który decyzją z dnia [...] października 1994 r. stwierdził nieważność weryfikowanej decyzji.
Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji I instancji z dnia [...].08.1988 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r. ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W wyniku rozpatrzenia wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od tej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, iż podstawę odmowy stanowi wystąpienie przeszkody o charakterze przedmiotowym polegającej na wcześniejszym wyeliminowaniu decyzji z dnia [...].08.1988 r. z obrotu prawnego (uchylona w całości decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. z umorzeniem postępowania w tej sprawie przed organem I instancji) i utrzymał w mocy decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego.
Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli T., J., S. i A. S. domagając się jej uchylenia i wyrażenia opinii prawnej zobowiązującej organ do wszczęcia postępowania nieważnościowego zarówno co do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988 r. jak i decyzji lokalizacyjnej z dnia [...].01.1988 r.
Zdaniem skarżących odnowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest sprzeczna ze stanem faktycznym i została wydana bez wyczerpującej oceny materiału dowodowego, bowiem organy administracji świadomie wprowadziły do sprawy nową datę wydania decyzji i nowy znak, zachowując tylko w celu osłabienia czujności współwłaścicieli, niektóre elementy mające sugerować, iż powyższe zmiany mogły być spowodowane pomyłkowo. Zdaniem skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988 r. nadal funkcjonuje w obrocie prawnym a organy powinny stwierdzić jej nieważność.
W piśmie uzupełniającym do skargi strona skarżąca opisując decyzje wydane w przedmiotowej sprawie podkreśliła, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji jest następstwem nie zbadania sprawy, nie zgromadzenia i nie rozpatrzenia wyczerpująco materiału dowodowego, co przywiodło oba organy do błędnego wniosku, że chodzi jedynie o pomyłkę, podczas gdy od samego początku jest to stronnicze i nierzetelne działanie organów administracji związane z bezprawnym wydaniem pozwolenia na budowę w sytuacji braku zgody współwłaścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Przyjmując stan faktyczny ustalony przez organ administracji Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie wystąpiły uchybienia mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku przez określony podmiot przed wszczęciem postępowania administracyjnego właściwy organ zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku.
Rozstrzygnięciem mającym podlegać kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. Decyzja ta, jak wynika z akt administracyjnych, po przeprowadzonej kontroli instancyjnej (decyzja Wojewody z dnia [...].01.1989 r.), a następnie kontroli sądowej (wyrok NSA Oddz. Zamiejscowy w [...] z dnia 27.06.1989 r. uchylony w wyniku rewizji nadzwyczajnej wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11.10.1990 r. i następnie kolejny wyrok NSA Oddz. Zamiejscowy w [...] z dnia 22.01.1991 r. uchylający decyzję Wojewody z dnia 28.01.1989 r.) ponownie była przedmiotem rozpoznania przez organ wojewódzki, który uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...].03.1991 r. Z kolei ta decyzja stała się przedmiotem postępowania nieważnościowego, a następnie sądowego (wyrok NSA z dnia 8.11.1995 r. oddalający skargę na decyzję stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody z dnia [...].03.1991 r.) co spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego z 1988 r. stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez organ wojewódzki.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r. ponownie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988 r. oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując że stało się one bezprzedmiotowe, bo jak już wskazał Sąd, obiekt został wybudowany.
Decyzja ta stała się ostateczną a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988 r. przestała istnieć w obrocie prawnym. Spowodowane wnioskiem skarżących postępowanie nieważnościowe co do decyzji Wojewody z dnia [...].05.1996 r. pod kątem naruszenia art. 156 § 1 kpa zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności (decyzja GINB z dnia [...].02.1998 r. utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...].03.1998 r., a skarga sądowa na tę decyzję odrzucona wyrokiem NSA z dnia 12.05.2000 r. sygn. akt IV SA 847/98).
Kolejne postępowanie nieważnościowe wywołane wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988 r. i objęte kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończyło się w organach administracji decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego (decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2006 r. utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...].04.2006 r.).
Kontrola sądowa tych decyzji nie wykazała, aby zostały one wydane z naruszeniem prawa.
Jak już wyżej wskazano przedmiotowa decyzja o pozwolenie na budowę zakładu cukierniczego B. R z dnia [...].08.1988 r. w związku z ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].05.1996 r. przestała istnieć w obrocie prawnym, a zatem trafnie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego odnośnie nieistniejącej decyzji.
W związku z podnoszonym przez skarżących zarzutem, że decyzja z dnia [...].08.1988 r. [...]znajduje się w obrocie prawnym i nie jest tożsama z decyzją uchyloną przez Wojewodę [...] w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...].05.1996 r., zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że jest to tylko błąd w oznaczeniu.
Analiza uzasadnień każdego rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiotowej sprawie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że pomimo błędnego oznaczenia, w rzeczywistości przedmiotem weryfikacji za każdym razem była decyzja z dnia [...].08.1988 r. o pozwoleniu na budowę.
Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu nadzorczego, że brak w obrocie prawnym decyzji z dnia [...].08.1988 r. stanowił przeszkodę przedmiotową dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej właśnie nieistniejącej decyzji.
Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).