Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z 30 października 2023 r., KOC/3171/Ar/23, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,127 § 2 i art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018.570) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023.44), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (Zarząd) z [...] stycznia 2023 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tablicy reklamowej z oświetleniem na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. SKO podkreśliło, że decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Zarząd umorzył postępowanie, którą decyzją z 12 października 2022 r. SKO uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaznaczyło również, że PINB prowadzi postępowanie legalizacyjne ww. nośnika (postanowienie nr [...]), w którym wezwano spółkę do złożenia decyzji o warunkach zabudowy, a wniosek o wydanie decyzji wpłynął 12 kwietnia 2017r.
Następnie przytoczyło art. 61 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017.1073 – dalej u.p.z.p.) oraz powołało rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie).
Wyjaśniło, że organ wyznacza wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa, czyli wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W braku takiego obiektu, nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy.
Organ stwierdził, że nieuzasadnione jest poszukiwanie legalnych nośników reklamowych, które w tym obszarze nie mają formy, ani parametrów nośnika objętego wnioskiem. Ponadto, wobec zastanego układu zabudowy i przestrzeni, niezasadne jest stosowanie wyjątków. Parametry i forma architektoniczna nośnika sprawia, że nie tworzy on harmonijnej całości z obiektami budowlanymi w obszarze analizowanym. Dlatego wydanie pozytywnej decyzji byłoby sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Skargę na ww. decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów:
- I. prawa materialnego:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że urządzenie reklamowe stanowi obiekt o odrębnej, samoistnej funkcji, w oparciu o który należy oceniać spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy uzupełnia za on budowę w obszarze analizowanym, a więc nie jest niezbędne istnienie innego, legalnego nośnika, lecz ustalenie, czy wkomponowuje się on w ład przestrzenny;
- - § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie obszaru analizowanego wyłącznie na poziomie minimalnym, podczas gdy prawidłowe jego zastosowanie powinno przewidywać powiększenie tego obszaru, jeżeli jest to uzasadnione warunkami na danym terenie.
- II. postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych.
- - art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego; poszukiwanie podobnego obiektu, w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie parametrów zabudowy, w sytuacji gdy nośnik może uzupełniać istniejące funkcje, bez nośników nielegalnych; błędne zastosowanie prawa materialnego; naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz legalności wobec wydania decyzji negatywnej, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych; niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i rozważenie uchylenia decyzji Zarządu oraz koszty postępowania.
Po przytoczeniu art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., § 3. 1 i 2 rozporządzenia podniosła, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi o kontynuację dominującej funkcji, lecz uzależnienie zmiany ust zagospodarowania terenu od dostosowania do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kontynuacja funkcji nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą być obiekty o funkcji tożsamej. Warunek ten jest spełniony także w sytuacji, gdy obiekt daje się pogodzić z dotychczasową funkcją.
Zdaniem skarżącej, przepisy rangi podustawowej nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Jeżeli przestanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Potwierdza to sam prawodawca w § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiącym, że dopuszcza się inne (niż określone w ust. 1- 3) wyznaczenie linii nowej zabudowy, o ile wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Ponadto, podobieństwo nie oznacza kopiowana istniejącej zabudowy, ale polega na kontynuacji funkcji zabudowy i cech architektonicznych. Wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą. Nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy i obowiązku kontynuacji dominującej funkcji, jeśli analiza wskazuje przyczyny odstępstwa poparte zachowaniem ładu przestrzennego.
Podkreślono, że przy badaniu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż obejmuje ono rozmaite, niekiedy różne, sposoby użytkowania obiektów - lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w tym przez wskazanie rodzaju prowadzonych i planowanych usług, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała sposób użytkowania obiektu. Lakoniczne określenie funkcji usługowej narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
SKO pominęło, że nośnik reklamowy stanowi obiekt o samoistnej funkcji, uzupełniający zabudowę mieszkaniową i usługową. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, nakazującą rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej, z uwagi na różnorodność obiektów w obszarze analizowanym (K., B., salon samochodowy, sklep meblowy i inne) organ winien odstąpić od wyliczenia średniej, która jest jedynie wartością matematyczną i nawiązanie do niej jest błędem przy kształtowaniu ładu przestrzennego.
Odnośnie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia strona zaznaczyła, że nie stanowi - co do zasady - naruszenia wyznaczenia obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny chyba, że prowadziłoby do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa.
Organy pominęły fakt, że na tym terenie występuje wielkopowierzchniowa zabudowa handlowa i mieszkalna, przedzielona ul. [...] (6 pasów), która ma szerokość ok. 55 m, za którą znajduje się większość zabudowy usługowej.
Według skarżącej, z uwagi na specyfikę urządzeń reklamowych, nie ma podstaw do wyznaczania linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości jej górnej, bowiem stanowią one dodatkowy element zagospodarowania, a więc spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno polegać na zbadaniu, czy wkomponowuje się on w istniejące zagospodarowanie mieszkaniowo-usługowe.
Konsekwencją błędnej interpretacji ww. przepisów było naruszenie art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. SKO wydało decyzję w sposób dowolny i nie mający oparcia w materiale dowodowym, sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Nadto, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał za nieistotne argumenty odwołania, ani które fakty uznał za udowodnione i w oparciu o jakie dowody. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z 30 października 2023 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu z 19 stycznia 2023 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla urządzenia reklamowego przy ul. [...] w W. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., poz. 139 z p. zm.); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest zatem obowiązek dostosowania nowej (lub zrealizowanej, jak w tym przypadku) zabudowy do cech i parametrów urbanistycznych (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznych (ukształtowanie obiektów), wynikających z zastanej zabudowy w obszarze analizowanym. W konsekwencji, jeżeli inwestycja opisanych warunków nie spełnia, jak i nie można jej przypisać funkcji uzupełniającej, to organ nie może ustalić warunków zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego ma bowiem m.in. na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, to jest ukształtowania niespójnej przestrzeni oraz nieuwzględniającej warunków i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych.
Z analizy urbanistycznej wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m (zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia) i naniesiono na kopię mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stanowi ona załącznik graficzny nr 2a do decyzji (granica oznaczona na rysunku mapy symbolem AB). W tym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa.
Ustalono, że opisana inwestycja nie kontynuuje cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Jest niezgodna ze specyfikacją okolicy. Powyższe potwierdza też brak możliwości ustalenia powierzchni, wysokości, szerokości i linii zabudowy istniejących nośników reklamowych jako kontynuacji tych wskaźników w obszarze analizowanym. Stanowi nowy element w przestrzeni tego obszaru. Odbiega również wysokością (14,6 m) od obiektów znajdujących się na tym terenie, z których najwyższy ma 8,7m (dz. nr [...]), a pozostałe 7m (dz. nr [...]) i 5,1 (dz. nr [...]).
Stwierdzono, że obszar ten już został zdegradowany wprowadzeniem nielegalnej zabudowy reklamami m.in. tego rodzaju.
SKO prawidłowo również oceniło, że punktem odniesienia nie mogły być inne obiekty tego rodzaju powstałe w warunkach samowoli budowlanej, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie. Kwestia ta nie wymagała zatem szczegółowego odniesienia.
W konsekwencji, nie można było zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wymienionych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Sąd wprawdzie dostrzega w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji niewspółmierność rozważań teoretycznych w stosunku do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, niemniej uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, a poczynione ustalenia - dokonane m.in. na podstawie analizy urbanistycznej - Sąd podziela.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji