Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po wszczęciu na wniosek [...] Sp. z o.o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], którym "po rozpatrzeniu sprawy legalizacji zmian wykonanych w budynku mieszkalno – usługowym położonym na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...], inwestorzy P. S. B., P. I. M., P. J., spółka [...] Sp. z o.o." zawieszono postępowanie administracyjne "do czasu rozpatrzenia sprawy przez inny organ", odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] udzielono panu S. i B., pani I. M., pani J. oraz [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego (pensjonat z apartamentami do wynajęcia (kategoria obiektu XVI) wraz z infrastrukturą na działkach nr ew. [...],[...] położonych w [...]. W związku z wnioskiem inwestorów o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalizacji zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie naprawcze pod sygn. [...]. W dniu [...] marca 2007 r. dokonał oględzin i stwierdził że "budynek całkowicie wykończony (...) zauważono istotne odstępstwo w planie zagospodarowania działki polegające na zmianie powierzchni utwardzonej". W toku postępowania naprawczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] marca 2007 r. zwrócił się do Wojewody [...] o zbadanie, czy nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako przedmiot postępowania sprecyzował postępowanie "w sprawie dokonanych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę".
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał badane postanowienie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w uzasadnieniu wskazując, że "dla wszczętego postępowania w sprawie legalizacji dokonanych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę, wadliwość prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę stanowi zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ".
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (postanowień) administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego.
Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji (postanowień) administracyjnych skłoniło ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 §1 K.p.a.
Z uwagi na okoliczność, że ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma istotne znaczenie w toczącym się postępowaniu w sprawie legalizacji zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdzić należy, że stanowi to zagadnienie wstępne i konieczne było zawieszenie postępowania naprawczego. W toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obowiązkiem organu jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a zakończenie postępowania nastąpić może w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2, jak też art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zasadnie więc Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie przyjął, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesza się postępowanie z urzędu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ administracji.
Zaistniała bowiem sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w tym postępowaniu jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia należącego do kompetencji innego organu, niż organ prowadzący postępowanie. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydane zostało zgodnie z prawem i nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawodawca posłużył się instytucją postępowania legalizacyjnego w celu sprawowania kontroli i nadzoru ze strony właściwych organów nadzoru budowlanego nad procesem inwestycyjnym w kierunku wyeliminowania szeregu nieprawidłowości takich, jak na przykład istotne odstąpienie od warunków i ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego do zwrócenia szczególnej uwagi na treść decyzji - pozwolenia na budowę, nadto obowiązki i uprawnienia organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego określone zostały w art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestia bytu prawnego pozwolenia na budowę ma wpływ na rozstrzygnięcie, które miało zostać wydane w postępowaniu zwykłym w sprawie oceny zgodności wykonanych robót przez nadzór budowlany i determinuje ona tryb tegoż postępowania naprawczego, tj. czy roboty te będą oceniane przez pryzmat art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (istotne odstępstwa) czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wydane zostało zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.
Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, naruszenie:
"1) art. 16 K.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu skutkujące pominięcie naczelnej zasady postępowania administracyjnego statuującej zasadę trwałości decyzji, skutkiem czego organ naruszył także art. 6 KPA,
2) rażące naruszenie art. 97 par. 1 ust. 4 KPA przez jego błędną interpretację skutkująca przyjęciem, iż prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę nie posiada przymiotu trwałości i podejrzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania z mocy prawa, 3) art. 156 par. 1 pkt 2 KPA przez jego niezastosowanie, które to naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sporu w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt. 1 c Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło postanowienie wydane w postępowaniu nadzorczym - dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], którym zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu rozpatrzenia sprawy przez inny organ, wydane na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a.
Podkreślić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, ale także – stosownie do art. 126 K.p.a. – postanowień, od których przysługuje zażalenie, jest eliminacja z obrotu prawnego tego aktu administracyjnego, obarczonego ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, (postanowienia) jest ustalenie istnienia jego wad. Z tych względów zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji (postanowienia).
Zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowanym postanowieniem, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego podstępowania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a. przewidziano dwa rodzaje wadliwości decyzji (postanowienia): wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej ocenie nie dostrzegł w badanym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., wskazanych wyżej wadliwości. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".
W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem trafnie organ nadzoru ocenił, że badane w trybie stwierdzenia nieważności postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie jest dotknięte wadą, o której mowa w tym przepisie. W analizowanym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie zastosował przepis art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., ponieważ uprzednie rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miało znaczenie dla przebiegu procedury legalizacyjnej. Kwestia bytu prawnego pozwolenia na budowę ma wpływ na rozstrzygnięcie które ma zostać wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i determinuje tryb tego postępowania naprawczego, tj. czy zastosowany zostanie tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2 lub w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.