Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 24 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1279/15

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), wstrzymał gminie miejskiej (...) prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej nr (...) w (...) i budowie zatok postojowych na wysokości działki nr (...) wzdłuż ul. (...) oraz nakazał zabezpieczenie wykonanych robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł (...).

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że pismem z dnia (...) lutego 2015 r. (...) zwrócił się do organu I instancji o "wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji budowlanej prowadzonej przez Miasto (...) pod nazwą "Zagospodarowanie przestrzeni publicznej w (...) poprzez budowę miejsc postojowych i chodników w ul. (...)".

W dniu (...) lutego 2015 r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali oględzin w sprawie przebudowy ulicy (...), w wyniku których stwierdzono "realizację przebudowy ulicy m. in. (...) w (...) na długości działki nr (...). Wykonano od strony działki nr (...) okrawężnikowanie na długości 34,0 m od rogu budynku ulicy (...) i szerokości 4,48 m wraz z podbudową pod kostkę betonową. Szerokość chodnika strona prawa od rogu budynku ulicy (...) wynosi 2,07 m, szerokość drogi wraz z przewidywanymi miejscami postojowymi 9,08 m do usytuowanego krawężnika strony L od rogu budynku dziatki nr (...). Roboty realizowane na podstawie zgłoszenia (...) z dnia (...) września 2014 r. złożonego w Starostwie Powiatowym w (...). Zgodnie ze zgłoszeniem na długości działki (...) wzdłuż ulicy (...) zatoka parkingowa szerokości 4,5 m".

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) poinformował, że zostało wszczęte na wniosek (...) postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego realizowania przebudowy drogi gminnej Nr (...) na wysokości działki nr ew. (...) strona P. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z przepisu tego wynika, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione. Art. 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych" oraz art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych", ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 11 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi.

Dalej organ wojewódzki podniósł, że organ I instancji ustalił, że Miasto (...) realizuje ww. inwestycję na podstawie zgłoszenia z dnia (...) września 2014 r., znak: (...), którym zgłoszono zamiar wykonania przebudowy drogi gminnej Nr (...) tj. ul. (...) w km i drogi gminnej (...) w km w (...) oraz wykonania zatok postojowych. Zakresem ww. zgłoszenia objęto "wykonanie warstwy odsączającej, podbudowy z kruszywa łamanego frakcji 0-31 mm, nawierzchni z kostki betonowej, regulacja zaworów wodociągowych, ułożenie krawężników i chodników oraz przebudowy istniejących zjazdów wraz wykonaniem zatok postojowych, zgodnie z projektem uproszczonym - wykonawczym". Do ww. zgłoszenia załączono projekt uproszczony - wykonawczy z 2013 r. sporządzony przez mgr inż. (...). Starostwo Powiatowe w (...) nie wniosło sprzeciwu do ww. zgłoszenia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgłoszenie i brak sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej nie wyklucza działań organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organy nadzoru zobowiązane są do zbadania zgodności z przepisami prawa przebudowy drogi gminnej Nr (...) na wysokości działki nr ew. (...) m.in. z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym te należące do kategorii dróg gminnych określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz. 430 ze zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Organ odwoławczy ocenił, że organ powiatowy, zasadnie wskazał, że "inwestor przy realizacji w/w zadania pozbawił nieruchomość skarżącego nr ew. (...) dostępu do drogi publicznej (załącznik projektu zagospodarowania działki dla w/w inwestycji sporządzony na mapie geodezyjnej nr rys.

1. 1) przez co naruszone zostały warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych".

Na powyższe wskazuje również pełnomocnik skarżącego w piśmie inicjującym postępowanie z dnia (...) lutego 2015 r. wyjaśniając, że "zgłoszenie nie przewiduje budowy zjazdu na działkę, pomimo tego, że zjazd do tej pory istniał i był oznaczony na mapie do celów projektowych, jako jedyny zjazd do działki. Działka nie posiada zjazdu od strony ul. (...)- istniejący chodnik i rosnące wzdłuż niego drzewa stanowią istotną przeszkodę. Wykonanie miejsc postojowych w sposób wskazany w projekcie uniemożliwi de facto dostęp do drogi publicznej (...). Po tych stronach ulic, gdzie inwestor przewiduje wykonanie miejsc postojowych, zjazdy na działki zostały wyraźnie oznaczone ukośnie układaną kostką brukową i ograniczone wystającymi krawężnikami, w celu uniemożliwienia parkowania pojazdów. W przypadku działki nr ewid. (...) takie rozwiązanie nie zostało przewidziane (...)".

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawą do wydania postanowienia nr (...) z dnia (...) marca 2015 r. wstrzymującego roboty budowlane był stwierdzony podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...) lutego 2015 r. stan zaawansowania robót budowlanych, które nadal są w toku. Powyższe potwierdza załączona do ww. protokołu dokumentacja fotograficzna. Wstrzymanie robót umożliwi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, w kwestii wszczęcia postępowania i wstrzymania robót budowlanych jedynie w części obejmującej wysokość działki wnioskodawcy, przez co został zawężony wniosek strony inicjujący postępowanie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgłoszenie z dnia (...) września 2014 r. dotyczyło nie tylko zamiaru wykonania przebudowy drogi gminnej Nr (...) tj. ul. (...)na odcinku 0+000-0+124 w km, ale również drogi gminnej Nr (...)tj. ul. (...) na odcinku 0+000-0+137 w km w (...), niemniej jednak niezgodność przebudowy drogi gminnej Nr (...) tj. ul. (...) nie skutkuje koniecznością wstrzymania wszystkich robót budowlanych objętych ww. zgłoszeniem. Wnioskodawca posiada jedynie interes prawny w sprawie realizacji przebudowy ul. (...) wyłącznie w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej jego własność. Również nieprawidłowości wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania dotyczą terenu z obrębu działki skarżącego, a zatem wstrzymanie budowy całej inwestycji na wniosek (...) byłoby niewłaściwe.

Niemniej jednak znaczył, mając na uwadze wniosek strony skarżącej z dnia (...) lutego 2015 r., w części dotyczącej przebudowy drogi gminnej Nr (...) tj. ul. (...) i jej przekonania, że przebudowa nosi znamiona obejścia prawa, tj. przepisów dotyczących konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, iż organ powiatowy zobowiązany będzie zająć stanowisko co do wniosku z dnia (...) lutego 2015 r. w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w ww. zakresie. Dodał, że o tym, że sporne odcinki dróg gminnych stanowić mogą odrębny przedmiot postępowania świadczy również położenie spornych odcinków względem siebie. Plan orientacyjny załączony w części rysunkowej wskazuje, że ww. odcinki dróg publicznych usytuowane są równolegle i nie są połączone ze sobą funkcjonalnie. A zatem charakter inwestycji objętej zgłoszeniem świadczy o tym, że nie ma przeszkód, aby w stosunku do nierozpatrzonego zarzutu skarżącego wskazanego w piśmie z dnia (...) lutego 2015 r. organ I instancji zajął odrębne stanowisko przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do stanowiska strony, że liczba planowanych miejsc postojowych przewidzianych w zgłoszeniu przekracza 10 co oznacza konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, organ II instancji wskazał, że budowa zatok parkingowych nie może podlegać obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, nawet gdyby przewidywała miejsca postojowe dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, przede wszystkim z tej przyczyny, że jednoznacznie art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego wskazuje, iż budowa zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych (niezależnie od ilości przewidywanych miejsc postojowych) nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ich budowa wymaga zgłoszenia. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego wskazuje, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych", to niezależnie od ilości miejsc postojowych na niej przewidzianych budowa urządzeń obsługi ruchu, w które wyposażona jest droga gminna Nr (...) jakim są zatoki parkingowe nie będzie podlegała dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego.

Zestawienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 10 i 11 Prawa budowlanego wskazuje, że z całą pewnością w pojęciu budowy miejsc postojowych do 10 stanowisk nie mieszczą się miejsca postojowe przewidziane w zatoce postojowej/parkingowej, skoro ustawodawca odrębnie traktuje ww. urządzenie obsługi ruchu (zgodnie z § 118 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymagające co najmniej 2 stanowisk postojowych), od budowy miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie. Ustawodawca oddzielnie w stosunku do każdego z tych pojęć stanowi o braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu, w świetle przepisów Prawa budowlanego budowa zatoki parkingowej w oparciu o zgłoszenie nie jest ograniczona ilością projektowanych miejsc postojowych.

Skargę na powyższe postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył (...), wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy istniały podstawy faktyczne i prawne do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylenia tego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
2. 2) art. 61 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie zakresu postępowania jedynie do robót budowlanych prowadzonych na wysokości działki nr ewid. (...) w (...), podczas gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył wszystkich robót wykonywanych na podstawie zgłoszenia inwestora dokonanego w Starostwie Powiatowym w (...);
3. 3) art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wstrzymaniu części robót budowlanych, podczas gdy wstrzymana winna być całość robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem przepisów budowlanych;
4. 4) art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że projektowana inwestycja polegała m.in. na wykonaniu zatoki postojowej na drodze publicznej, podczas gdy w rzeczywistości dokumentacja projektowa i zgłoszenie obejmowało budowę miejsc postojowych (art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego), co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie było konieczności uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że skoro inwestycja prowadzona jest w oparciu o jedno zgłoszenie, skutkiem tego, jeżeli choćby określona część tejże inwestycji okazała się być niezgodna z przepisami Prawa budowlanego, wstrzymana winna zostać całość robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zgłoszenie. Przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości częściowego wstrzymywania robót, gdy jednocześnie w pozostałym zakresie będą one w dalszym ciągu bez przeszkód prowadzone. W konsekwencji wnioskodawca będzie posiadał interes prawny nie tylko względem robót bezpośrednio oddziałujących na teren jego posesji, lecz wobec wszystkich robót budowlanych zakreślonych zgłoszeniem, które pośrednio wywierają wpływ na nieruchomość.

W ocenie (...), niezasadnie organ II instancji przyjął, że zamiar wykonania miejsc postojowych nie będzie podlegał dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, lecz pkt 11 tego przepisu. Określenie zakresu inwestycji w dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia wyraźnie wskazuje, że jej przedmiotem będzie budowa miejsc postojowych. Nigdzie natomiast nie została określona liczba ani wytyczenie owych miejsc. Pobieżna nawet analiza projektu pozwala na przyjęcie, że ogólna liczba planowanych miejsc postojowych znacznie przekraczać będzie 10, co oznacza, że koniecznym było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś korzystanie z uproszczonego trybu zgłoszenia. Gdyby nawet przychylić się do argumentu organu, że mamy do czynienia z budową zatoki parkingowej (jak to jest wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego), to nie można przyjąć, że zatoka taka na wysokości działki (...) spełnia kryterium usytuowania jej na drodze określonej kategorii.

Projektowany obszar na miejsca postojowe został wskazany po linii budynku mieszkalnego (obecnie nieużytkowanego) należącego do wnioskodawcy, którego główne wejście znajduje się w ścianie zewnętrznej od strony inwestycji. Obszar bezpośrednio przylegający do tej ściany powinien być zatem uwzględniony jako dojście do budynku.

Ponadto, skarżący podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego niezgodnie z przepisami doprowadzono do ograniczenia przedmiotu postępowania określonego we wniosku o jego wszczęcie, czym w sposób istotny naruszono art. 61 § 1 k.p.a. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jasno wskazuje, że to rzeczywista treść wniosku, a nie wola organu decyduje o przedmiocie rozstrzygania, gdyż organ nie posiada uprawnień do modyfikowania żądania strony. Zasada związania organu wolą strony nie powinna być interpretowana w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw podlegających kognicji organu właściwego w sprawie, ale i normują uprawnienie do wszczynania określonego rodzaju postępowania. Organ administracji jest związany zakresem sprawy sformułowanym we wniosku strony i to strona określa w ten sposób zakres swego żądania, a jakakolwiek modyfikacja owego żądania - również dokonana przez organ orzekający w pierwszej i w drugiej instancji w postaci rozstrzygnięcia w zakresie nieobjętym żądaniem strony - nie jest działaniem organu administracji publicznej na podstawie przepisu prawa (art. 6 k.p.a.).

Ze względu na to, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył jednej inwestycji realizowanej w oparciu o jedno zgłoszenie, argument organu II instancji o konieczności zajęcia stanowiska w odrębnym postępowaniu w sprawie pozostałych kwestii poruszanych we wniosku, należy uznać za niezasadny i sprzeczny z zasadą spójności postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazał także, że poprzez wykluczenie jego z postępowania w sprawie całego zamierzenia inwestycyjnego pominięto istotną kwestię powoływaną we wniosku. Starostwo Powiatowe w (...) dokonało przyjęcia zgłoszenia jako przebudowy, podczas gdy w istocie ul. (...) nie posiadała wcześniej nawierzchni utwardzonej, co kwalifikowałoby inwestycję jako budowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie przebudowa dróg. Budowa natomiast nie korzysta ze zwolnienia z tego obowiązku i wiąże się z koniecznością przeprowadzenia wobec niej procedury wskazanej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2015 r. Miasto (...), wniosło o oddalenie skargi, podzielając argumentację przedstawioną przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) marca 2015 r., na podstawie którego organ w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał gminie miejskiej (...) prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej nr (...) w (...) i budowie zatok postojowych na wysokości działki nr (...) wzdłuż ul. (...) oraz nakazał zabezpieczenie wykonanych robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia.

Istota sporu w niniejszej sprawie w głównej mierze odnosi się do zakresu wniosku (...) z dnia (...) lutego 2015 r., w którym to zwrócił się do organu I instancji o "wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji budowlanej prowadzonej przez Miasto (...) pod nazwą "Zagospodarowanie przestrzeni publicznej w (...) poprzez budowę miejsc postojowych i chodników w ul. (...)" oraz podstawy przyjętej w zaskarżonym postanowieniu.

Jak wynika z akt administracyjnych ww. inwestycja realizowana była na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w (...) dnia (...) września 2014 r. i obejmowała zamiar wykonania przebudowy drogi gminnej Nr (...)ul. (...) na odcinku 0+000-0+124 w km i drogi gminnej Nr (...) tj. ul. (...) na odcinku 0+000-0+137 w km w (...) oraz wykonania zatok postojowych.

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) poinformował strony, że zostało wszczęte na wniosek (...) postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego realizowania przebudowy drogi gminnej Nr (...) na wysokości działki nr ew. (...) strona P. Organ powiatowy ograniczył więc zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył skarżący, orzecznictwo sądowoadministracyjne jasno wskazuje, że to rzeczywista treść wniosku, a nie wola organu decyduje o przedmiocie rozstrzygania, gdyż organ nie posiada uprawnień do modyfikowania żądania strony. Zasada związania organu wolą strony nie powinna być interpretowana w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw podlegających kognicji organu właściwego w sprawie, ale i normują uprawnienie do wszczynania określonego rodzaju postępowania.

Organ administracji jest związany zakresem sprawy sformułowanym we wniosku strony i to strona określa w ten sposób zakres swego żądania, a jakakolwiek modyfikacja owego żądania - również dokonana przez organ orzekający w pierwszej i w drugiej instancji w postaci rozstrzygnięcia w zakresie nieobjętym żądaniem strony - nie jest działaniem organu administracji publicznej na podstawie przepisu prawa.

Tym niemniej na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie można uznać, aby doszło do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., albowiem swym działaniem organ wcale nie dokonał modyfikacji wniosku strony, lecz ograniczył jego zakres. Poprzez modyfikację wniosku należy bowiem uznać wyjście poza jego zakres, a więc objęcie postępowaniem tego, czego strona nie żądała, odstąpienie od materii objętej wnioskiem. Ponadto, jak zasadnie wskazał (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze zakres wniosku strony z dnia (...)lutego 2015 r., obowiązkiem organu powiatowego będzie rozpoznanie jego w części nieobjętej zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego i zajęcie stanowiska w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku nie podjęcia działań przez organ powiatowy skarżącemu będzie przysługiwało prawo do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu określonego w art. 37 k.p.a. W każdym bądź razie, w ocenie Sądu, powyższa okoliczność, tj. nie objęcie przez organ zawiadomieniem, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem, całości wniosku strony, nie przemawia za wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia.

Wprawdzie inwestycja prowadzony była w oparciu o jedno zgłoszenie, nie powoduje, że organ nadzoru budowlanego obowiązany był prowadzić jedno postępowanie administracyjne. Należy przychylić się do stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, iż sporne odcinki dróg, mimo że objęte są jednym zgłoszeniem, mogą stanowić odrębny przedmiot postępowania. Świadczy o tym w szczególności fakt, że sporne odcinki dróg usytuowane są względem siebie równolegle, nie są ze sobą połączone funkcjonalnie. Również nieprawidłowości wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania dotyczą terenu z obrębu działki skarżącego. Z tego też względu nie znajduje racjonalnego uzasadnienia pogląd strony, że jeżeli choćby określona część inwestycji, objęta jednym zgłoszeniem, okazała się być niezgodna z przepisami Prawa budowlanego, wstrzymana winna zostać całość robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zgłoszenie. Barierą również do wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonego postanowienia, tylko z uwagi na konieczność objęcia jednym postępowaniem całego wniosku strony, jest zdaniem Sądu fakt wydania już przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) decyzji merytorycznej z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), nakazującej gminie miejskiej (...) doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej nr (...) i budowie zatoki postojowej na wysokości działki nr (...).

Na marginesie zauważyć można jednakże pewną niespójność w działaniach skarżącego, bowiem z jednej strony domaga się, ze względu na swój interes prawny, wstrzymania w całości robót budowlanych objętych zgłoszeniem, a jak wynika z załączonej do akt sprawy kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w (...) I Wydział Cywilny z dnia (...) lutego 2015 r., sygn. akt (...) wnioskiem o zabezpieczenia roszczenia objęte było jedynie wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie miejsc postojowych w części prowadzonej obok nieruchomości powodów stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. (...) położoną w (...) wzdłuż nieruchomości od strony ul. (...) i na szerokości od linii domu na przedmiotowej nieruchomości do pierwotnej linii jezdni przy ul. (...).

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności podjętego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia i zastosowanej podstawy prawnej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne 2 miesiące od dnia doręczenia. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, organ nadzoru budowlanego powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania.

Jak wyżej wskazano, sporna inwestycja prowadzona była w oparciu o dokonane zgłoszenie w dniu (...) września 2014 r.

Słusznie zauważył organ, że zgłoszenie i brak sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej nie wyklucza działań organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego stwierdził, co zresztą prawidłowo, i co nie jest kwestionowane przez (...), że inwestor przy realizacji zadania pozbawił nieruchomość skarżącego nr ew. (...) dostępu do drogi publicznej (załącznik projektu zagospodarowania działki dla ww. inwestycji sporządzony na mapie geodezyjnej nr rys. 1), przez co naruszone zostały warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określone w § 14 ust. 1, zgodnie z którym "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych".

Ponadto, projekt zatoki postojowej na wysokości działki nr (...) nie przewidywał ilości stanowisko postojowych, ich parametrów m.in. długości, szerokości, stosownie do § 116 i § 118 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy za organem odwoławczym, że postanowienie organu powiatowego zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, brak jest więc podstaw do podważania jego treści, jak również rozstrzygnięcia organu II instancji.

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego także nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że ww. artykuł jednoznacznie wskazuje, iż budowa zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych (niezależnie od ilości przewidywanych miejsc postojowych) nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ich budowa wymaga zgłoszenia. Zestawienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 10 i 11 Prawa budowlanego wskazuje, że z całą pewnością w pojęciu budowy miejsc postojowych do 10 stanowisk nie mieszczą się miejsca postojowe przewidziane w zatoce postojowej/parkingowej, skoro ustawodawca odrębnie traktuje ww. urządzenie obsługi ruchu (zgodnie z § 118 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymagające co najmniej 2 stanowisk postojowych), od budowy miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie.

Ustawodawca oddzielnie w stosunku do każdego z tych pojęć stanowi o braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zauważyć należy, iż skarżący formułując ww. zarzut (ew. przychylając się do argumentacji organu) miał głównie na uwadze wykazanie, że realizowana zatoka parkingowa na wysokości jego działki nie spełnia kryterium usytuowania jej na drodze określonej kategorii. Projektowany obszar na miejsca postojowe został bowiem wskazany po linii budynku mieszkalnego (obecnie nieużytkowanego) należącego do skarżącego, którego główne wejście znajduje się w ścianie zewnętrznej od strony inwestycji. Obszar bezpośrednio przylegający do tej ściany powinien być, w ocenie strony, uwzględniony jako dojście do budynku. Na marginesie wskazać należy, iż w kwestii realizacji miejsc postojowych wypowiedział się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) w decyzji z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...). Argumentacja zaś dotycząca ul. (...) może mieć jedynie znaczenie przy rozpatrywaniu przez organ pozostałego zakresu wniosku strony.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.