Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. ([...]), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze - dotyczące odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2007r. ([...]) nakazującej rozbiórkę dachu jednospadowego, samowolnie wybudowanego na budynku gospodarczym, na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w M. - do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego (P 37/06).
Zdaniem organu, złożenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o treści "czy art. 48 ust. 2 pkt lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" uzasadnia zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia D. S., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na wyrok NSA z dnia 10 września 1997r. (sygn. akt SA/Bk 969/96, LEX nr 30619) stwierdził, że postępowanie dotyczące sprawdzenia zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów przez Trybunał Konstytucyjny nie daje podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, gdyż między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy tzn. bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie decyzji.
Organ odwoławczy dodał, że zawieszenia postępowania, w sprawie w której wniesiono pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, może dokonać jedynie sąd administracyjny orzekający w tej sprawie, a nie organ administracyjny.
Ponadto, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi leżeć w kompetencji innego organu lub sądu. Natomiast Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem, gdyż nie jest wymieniony w art. 175 Konstytucji RP, który stanowi katalog zamknięty.
Organ podkreślił, że ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 a § 1 kpa.
Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła D. S., w której wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Skarżąca zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144kpa i art. 105 kpa wskazała, że powołane przepisy zostały zastosowane nieprawidłowo.
Zdaniem skarżącej, zgodnie z treścią art. 144 kpa przepisy dotyczące odwołań winny być stosowane "odpowiednio", natomiast organ zastosował je wprost. Organ winien ograniczyć rozstrzygnięcie jedynie do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego. Jego umorzenie było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa nie mogą stanowić samoistnej podstawy umorzenia postępowania wpadkowego. Podstawę taką należy wywodzić zawsze w związku art. 105 kpa. To, że postanowienie organu I instancji było bezprzedmiotowe nie oznacza, że postępowanie to było jednocześnie bezzasadne. Bezzasadności postanowienia nie należy łączyć z bezzasadnością postępowania.
Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała poglądy doktryny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszające z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie odwoławcze toczące się w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego dachu na budynku gospodarczym M. P., ze względu na wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści "czy art. 48 ust 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust.3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane są zgodne z art. 2, art. 32 ust 1 Konstytucji RP".
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W ocenie Sądu, stanowisko jak i orzeczenie, które powołał organ w zaskarżonym postanowieniu nie jest zasadne.
Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powstał i funkcjonuje w takim samym brzmieniu od daty uchwalenia ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w 1960 r. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiąca podstawę jego działania została natomiast uchwalona w dniu 29 kwietnia 1985 r. Zatem fakt, że w treści art. 97 k.p.a. nie ujęto Trybunału Konstytucyjnego - choć możliwość tą przewidziano w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa - nie wyłącza zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Ponadto - zdaniem Sądu - organ błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie pytania prawnego, jako leżące w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ lub sąd, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem.
W tym miejscu wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 173 i 174 Konstytucji RP Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. W przepisie artykułu 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wprost wskazano, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, mieści się zatem zarówno w pojęciu sądu jak i organu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Podobnie nie było zasadne stanowisko organu, iż w sprawie po jej zakończeniu i ewentualnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją może mieć zastosowanie art. 145a kpa, przewidujący możliwość żądania wznowienia postępowania również w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, Zauważyć należy, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do przypadków, w których zapadła już ostateczna decyzja administracyjna, a nie do toczących się postępowań.
Nadto, dodać należy, że przesłanki zastosowania art. 145a kpa mogą uniemożliwić stronie ochronę swojego prawa, bowiem z żądaniem wznowienia na tej podstawie należy wystąpić w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, który może też określić datę utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego lub jego części. Trybunał rozpoznaje sprawy w kolejności wpływu. Okoliczności te mogą w niektórych przypadkach zamknąć drogę do uchylenia aktu administracyjnego, ze względu na treść art. 146 § 1 kpa, który możliwość uchylenia decyzji w tym trybie dopuszcza jedynie w ciągu pięciu lat od daty jej doręczenia.
Powołanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt SA/Bk 969/96 również nie uzasadniało odmowy zawieszenia postępowania ze względu na wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem wyrok ten został wydany w dniu 10 września 1997 r., a więc zapadł w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie Konstytucji.
Organ winien mieć na uwadze, że zadanie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu poddaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawach tego rodzaju. W takiej zatem sytuacji organ winien rozważyć, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyraził Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego.
Przy czym, na marginesie wskazać trzeba, że przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis który stanowić ma podstawę rozpoznania sprawy jest niezgodny z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P37/06).
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.