Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1297/20

Uzasadnienie

1. I. Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "Ż." w W. (dalej jako Inwestor, Spółdzielnia) obowiązek rozbiórki:
2. 1. części ogrodzenia dz. nr ew. [...] obr. [...] od strony dz. nr ew. [...] w miejscu graniczenia z dz. nr ew. [...] od strony ul. M.,
3. 2. części ogrodzenia od strony ul. M.w miejscu istniejącej furtki.

W ocenie organu powstałe ogrodzenie narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nastąpiło zatem niedające się usunąć naruszenie prawa podlegające w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazowi rozbiórki.

1. II. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

[...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. realizacja ogrodzeń zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a nadto w związku z parametrami tego konkretnie ogrodzenia jego budowa nie wymagała dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b.).

Sporne ogrodzenie ma wysokość 1,5 m wykonano je z siatki (ogrodzenie systemowe stalowe). W ogrodzeniu zamontowano dwie furtki umożliwiające dostęp do budynku nr [...] i [...], nie są one zamykane na klucz ani kod dostępu, wyposażono je jedynie w samozamykacze.

Zdaniem [...]WINB organ I instancji prawidłowo ustalił, że ogrodzenie nie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic M. i K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...] - dalej jako plan). Działka nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 4.1 MW (U), dla którego plan ustala przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Przez działkę ewid. nr [...] z obr. [...] przebiega ogólnodostępny ciąg rowerowy, który należy realizować zgodnie z § 10 pkt 6 planu. Zgodnie jego brzmieniem (§ 10 pkt 6) Ustala się nakaz realizacji przejścia i przejazdu dla rowerzystów przez tereny oznaczone na rysunku planu, oznaczeniem graficznym "ciągi pieszo-rowerowe" przez działki przez które przebiega to oznaczenie należy zapewnić, w projektach zagospodarowania, przejście dla pieszych i przejazd dla rowerzystów łączące wskazane przyległe ulice lub ulicę i bulwar przy Kanale Ż. Realizacja spornego ogrodzenia (jakkolwiek nie wymagająca uzyskania stosownego pozwolenia ani dokonania zgłoszenia zamiaru budowy wbrew postanowieniom planu miejscowego jest przypadkiem polegającym na realizacji obiektu czy urządzenia niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

Z rysunku planu wynika, że ciąg pieszy rozpoczyna swój bieg na działce nr ew. [...] i dalej przebiega przez działki nr ew. [...], [...], [...] i [...]. W związku z powyższym wykonanie ogrodzenia na każdej z ww. działek w sposób uniemożliwiający swobodne skorzystanie z ciągu pieszego jest niedopuszczalne w świetle planu miejscowego.

Mając na uwadze, że sporne ogrodzenie nie jest zgodne z przepisami planistycznymi, zasadnym było przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 P.b. i wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nałożony przez PINB obowiązek rozbiórki części spornego ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony działki nr ew. [...] w miejscu graniczenia z dz. nr ew. [...] od strony ul. M. oraz części ogrodzenia od strony ul. M. w miejscu istniejącej furtki celem umożliwienia swobodnego dostępu i przejścia należy uznać za prawidłowy. Brak jest bowiem podstaw do rozbiórki całości ogrodzenia, skoro obowiązek swobodnego przejścia i przejazdu można zrealizować poprzez częściową rozbiórkę. Należy też zauważyć, że wbrew stanowisku odwołania bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje fakt wstrzymania wykonania decyzji wydanej w analogicznej lecz jednak odrębnej sprawie administracyjnej.

1. III. Skargę na powyższą decyzję [...]WINB wywiodła spółdzielnia mieszkaniowa zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
2. 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nałożenie na Spółdzielnię Mieszkaniową "Ż." obowiązku wykonania rozbiórki części ogrodzenia działki nr ew. [...] obręb [...] celem umożliwienia swobodnego przejścia, w sytuacji gdy decyzja wydana zostało z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona i postępowanie powinno być umorzone,
3. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a także przez niespełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy,
4. 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie dostatecznego, rzetelnego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechanie przez organ administracji uwzględnienia znanych organowi z urzędu faktów dotyczących nieprawidłowości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do zgłoszonych przez odwołującego się kwestii, w konsekwencji czego sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia,
5. 4. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b. poprzez błędne zastosowanie co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji,
6. 5. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 201 ze zm.) przez niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że Spółdzielnia jest zobowiązana do wykonania rozbiórki części ogrodzenia działki nr ew. [...] obręb [...] w miejscu istniejącej furtki, celem umożliwienia swobodnego przejścia, podczas gdy spółdzielnia mieszkaniowa powinna mieć na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb swoich członków oraz ich rodzin podczas gdy wykonanie decyzji będzie na niekorzyść członków i ich rodzin, tj. będzie ograniczało możliwość korzystania i bezpieczeństwo nieruchomości na której posadowione jest ogrodzenie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi argumentacja mająca przemawiać za jej słusznością dotyczy przede wszystkim niezgodności planu miejscowego z Konstytucją RP. Skarżąca domaga się od Sądu stwierdzenia nieważności zapisów planu w tym postępowaniu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Wskazuje także na naruszenie prawa własności przysługującego jej i niektórym członkom.

1. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. V. Skarga jest zasadna, choć nie w pełni z uwagi na zarzuty i żądania w niej sformułowane.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowej wykładni planu miejscowego, która ma znaczenie dla trafności przyjętego przez organy rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutów i żądań Skarżącej dotyczących unieważnienia części planu miejscowego w zakresie dotyczącym nakazu zapewnienia "dostępności" ciągu pieszo-rowerowego przebiegającego przez jej nieruchomość. W związku z powyższym Sąd wyjaśnia, że w tym konkretnie postępowaniu realizacja takiego żądania nie jest w ogóle możliwa. Sporny plan jest aktem prawa miejscowego (uchwałą właściwej rady gminy). Procedura jego sądowej kontroli uregulowana została zatem przede wszystkim w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skorzystanie z prawa wniesienia skargi na akt prawa miejscowego i jego zaskarżenie do sądu administracyjnego otwiera nową sprawę, w ramach której kontroli podlegać może dany akt miejscowy i w której sąd administracyjny władny jest zastosować postulowany przez Spółdzielnię art. 147 § 1 p.p.s.a. Sprawa tego rodzaju ma do pewnego stopnia charakter sprawy w której dokonuje się abstrakcyjnej kontroli prawa (tu: aktu prawa miejscowego). Niniejsza sprawa dotyczy natomiast kontroli konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującej prawa i obowiązki Spółdzielni, w której zastosowano sporny akt prawa miejscowego. W ramach tej właśnie sprawy Sąd nie może jednak skontrolować planu miejscowego w sposób, w jaki domaga się tego Skarżąca, tj. poprzez jego eliminację w części z obrotu prawnego.

Jeżeli wolą Strony jest zainicjowanie postępowania w przedmiocie kontroli legalności planu miejscowego, stosowną skargę może wnieść do sądu administracyjnego na podstawie regulacji ustawy o samorządzie gminnym i p.p.s.a.

VI. Przechodząc do meritum sprawy Sąd zauważa, że jak wskazano w części historycznej uzasadnienia, PINB i [...]WINB uznały, że inwestycja w postaci ogrodzenia działki należącej do Spółdzielni o nr ewid. [...] jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, bowiem narusza zapis nakazujący zachowanie w istocie powszechnego dostępu do nieruchomości Skarżącej w miejscu, w którym zgodnie z planem przebiega przez tę nieruchomość zaplanowany ciąg pieszo-rowerowy. Budowa ogrodzenia, które zablokowało owy ciąg i przejście, stanowi naruszenie planu i wymaga interwencji w postaci częściowego nakazu rozbiórki.

Sąd tego stanowiska żadną miarą nie podziela.

Zgodnie z § 5 pkt 5 planu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się:

1. 5) następujące zasady realizacji ogrodzeń, o ile z ustaleń szczegółowych nie wynika inaczej:
2. a) zakazuje się wykonywania ogrodzeń pełnych oraz z prefabrykowanych elementów żelbetowych,
3. b) zakazuje się realizacji ogrodzeń na terenach dróg publicznych,
4. c) ogrodzenia muszą być ażurowe co najmniej w 50% powierzchni każdego metra bieżącego swojej długości,
5. d) wysokość ogrodzeń nie może przekraczać 160 cm, z wyjątkiem ogrodzeń obiektów sportowych,
6. e) wysokość cokołu pełnego nie może przekraczać 40 cm.

Z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że sporne ogrodzenie jest lekkim, raczej spełniającym ww. warunki urządzeniem budowlanym.

Z kolei z § 10 pkt 6 planu wynika, że w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się:

1. 6) nakaz realizacji przejścia i przejazdu dla rowerzystów przez tereny oznaczone na rysunku planu oznaczeniem graficznym "ciągi pieszo-rowerowe"; przez działki, przez które przebiega to oznaczenie należy zapewnić, w projektach zagospodarowania, przejście dla pieszych i przejazd dla rowerzystów łączące wskazane przyległe ulice lub ulicę i bulwar przy Kanale Ż.; przebieg oznaczenia ciągu pieszo-rowerowego na rysunku planu ma charakter orientacyjny.

Z powyższego zapisu planu organy wywiodły stanowisko, że jest on skierowany do każdego podmiotu władającego daną nieruchomością, na której zlokalizowano w planie ciąg pieszo-rowerowy i podlega bezwzględnemu wykonaniu.

Oceniając to stanowisko Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że jakkolwiek władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego jest bardzo szerokie, obejmując w końcu m.in. prawo do władczego kształtowania przeznaczenia danych terenów pod określony cel jak i warunków ich ewentualnej zabudowy i zagospodarowania, to niemniej jednak nie obejmuje wprost uprawnienia do w istocie dowolnego wywłaszczania obywateli z przysługującego im prawa własności nieruchomości (również użytkowania wieczystego) bądź też wprowadzania takich ograniczeń w korzystaniu z nich, które nie są wprost przewidziane w przepisach prawa np. w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) lub ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). Plany miejscowe mogą w praktyce być uznawane za kształtujące przestrzeń w sposób faktycznie zbliżony do wywłaszczenia, jednakże wykładnia ich zapisów, które takie ograniczenia wprowadzają wymaga przede wszystkim poszanowania podstawowych praw gwarantowanych w Konstytucji i nie dokonywania w związku z tym wykładni rozszerzającej, naruszającej istotę prawa własności. Uprawnienia planistyczne gminy, choć jak wskazano bardzo dalece władcze, nie są żadną miarą tożsame z uprawnieniem do wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości.

Sąd zauważa, że w myśl art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. W ustępie 2 tego artykułu wskazano, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Jakkolwiek plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zabudowie (danego rodzaju lub na danym terenie), czy też przewidywać określone nakazy powinnego działania właściciela nieruchomości, chcącego zagospodarować swoją nieruchomość, to jednak nie może nakazywać określonemu podmiotowi znoszenia naruszeń prawa własności przez inne osoby, niejako z pominięciem trybu i celu wywłaszczenia z prawa własności, o który mowa w Konstytucji. Wywłaszczeniem może być bowiem pełne odebranie określonej osobie prawa własności lub też jedynie częściowe jego odebranie, a mówiąc precyzyjnie ograniczenie tego prawa w sposób władczy.

W ocenie Sądu, uwzględniając wykładnię prokonstytucyjną § 10 pkt 6 planu, jego adresatem nie jest Skarżąca, a co najwyżej organ odpowiedzialny za budowę infrastruktury drogowej na tym terenie (zarządca dróg i terenów zielonych). Zapis nakazujący realizację przejścia i przejazdu dla rowerzystów przez tereny oznaczone na rysunku planu oznaczeniem graficznym "ciągi pieszo-rowerowe" w istocie stanowiłby, bez zachowania jakichkolwiek procedur i gwarancji uzyskania słusznego odszkodowania, faktyczne wywłaszczenie z części prawa własności (użytkowania wieczystego) rozumianego jako obowiązek znoszenia określonego zachowania bliżej nieokreślonej co do swojej liczebności grupy rowerzystów, a w szerszej perspektywie i pieszych. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia zarówno wspomniana wykładnia prokonstytucyjna owego przepisu planu, mająca na celu jak największą ochronę prawa własności, ale również wskazanie, że przebieg oznaczenia ciągu pieszo-rowerowego na rysunku planu ma charakter jedynie orientacyjny, co czyni go wyłącznie postulatem (swoistą wytyczną) odnoszącym się do władzy odpowiedzialnej za budowę właściwej infrastruktury komunikacyjnej, która jest zobowiązana zapewnić dostępność ciągu rowerowo-pieszego.

Jest chyba dla każdego rozsądnie myślącego człowieka zrozumiałe, że rada gminy nie może dokonać w planie w istocie faktycznego i prawni wiążącego wywłaszczenia z prawa własności (jego części), w całości przerzucając ciężar tej operacji na właściciela nieruchomości, bez przeprowadzenia stosownej procedury.

W związku z tym na tego rodzaju podstawie prawnej Sąd ani nie zezwoli ani nie zaakceptuje w istocie faktycznego ograniczenia Spółdzielni i tych jej członków, którzy dokonali wyodrębnienia przysługujących im lokali w pełną własność, w korzystaniu z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W rzeczywistości § 10 pkt 6 planu należy traktować jako przepis zawierający postulat do podmiotu odpowiedzialnego za realizację infrastruktury komunikacyjnej na danym terenie, do zapewnienia (czytaj doprowadzenia w zgodzie z prawem) do możliwości korzystania z owego ciągu przez rowerzystów i pieszych.

Nie jest możliwe zaakceptowanie takiego rozumienia wskazanego przepisu, przez które dochodzi do wprowadzenia faktycznego ograniczenia właścicieli nieruchomości w prawie do swobodnego rozporządzania swoją rzeczą, bez zapłaty odszkodowania.

W związku z tym organy, jakkolwiek kierując się słuszną ideą zapewnienia realizacji postanowień planu, wadliwie zinterpretowały jego treść, naruszając jednocześnie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nakazanie rozbiórki części ogrodzenia w sytuacji, gdy Spółdzielnia jako inwestor nie mogła tych postanowień planu naruszyć. Podkreślenia wymaga, że już z brzmienia § 10 pkt 6 planu wskazującego na to, że uwidoczniony na rysunku przebieg ciągu pieszo-rowerowego jest jedynie orientacyjny wynika, że jego adresatem nie jest właściciel nieruchomości a podmiot zobowiązany do realizacji infrastruktury komunikacyjnej.

W związku z powyższym Sąd uznał, że obie decyzje naruszają prawo i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. je uchylił. Ponownie prowadząc sprawę organ przede wszystkim spróbuje wyjaśnić, czy ciąg pieszo-rowerowy przebiegający przez działkę Skarżącej został w jakikolwiek sposób prawnie utworzony.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. przyjmując, że składa się na nie uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.