Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018. poz. 1202, ze zm.) uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 16 lipca 2018 r. do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] wpłynął wniosek [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi na osiedlu [...] - etap III, bud. [...]- etap IV, oraz drogi [...] na części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Wniosek oparto o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.
Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi na osiedlu [...] - etap III. bud. [...] - etap IV. oraz drogi [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wniosek A. M. o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył także treść art. 148 § 2 k.p.a., zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, że pełnomocnik wnioskodawczyni, w celu wykazania spełnienia przesłanki zachowania terminu do złożenia przedmiotowego wniosku wskazał, że o ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., wnioskodawczyni dowiedziała się z odpowiedzi udzielonej poprzez Internet na wniosek o udostępnienie informacji publicznej od Biura Architektury i Planowania Przestrzennego urzędu [...] pismo znak: [...].
Po przeanalizowaniu całości akt organ odwoławczy stwierdził brak dowodu potwierdzającego ww. okoliczność, wobec powyższego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją poprzez przedłożenie dowodu potwierdzającego doręczenie A. M. pisma znak: [...] z Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], dotyczącego udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. Prezydent [...] uzupełnił dokumentację przekazując poświadczoną kopię ww. dokumentów. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy nie podważył zasadności wznowienia przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył w tym miejscu, że Prezydent [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...].
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji oparł się wyłącznie na stwierdzeniach zawartych w projekcie budowlanym, albowiem wskazał, że projektant wyznaczył obszar oddziaływania obiektu na podstawie przepisów prawa i obejmuje on działkę własną inwestora. Wobec powyższego skonstatował, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje należącej do wnioskodawczyni działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, oznacza w istocie brak dostatecznego wyjaśnienia prawnego stanowiska organu. Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy podkreślił, że oceniając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ winien wziąć pod uwagę fakt, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę należy ustalić obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie interes prawny skarżącego w oparciu o weryfikację przepisów materialnych w kontekście zarówno przysługującego mu prawa do działki jak i podnoszonych przez niego okoliczności związanych z realizacją zamierzonej inwestycji, nie poprzestając w tym względzie jedynie na wytycznych inwestora.
W tym miejscu organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zaznaczył, że w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Organ wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę winny być nie tylko osoby których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane. Wojewoda powołując się na orzecznictwo, przypomniał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jak wskazywał dalej organ odwoławczy, podkreśla się, że wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne - musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że wnioskodawczyni, powołując się na treść § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), podniosła, że Prezydent [...] udzielając pozwolenia na budowę, nie dokonał kalkulacji wpływu nowych obiektów na naświetlenie jej nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że Prezydent [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w projekcie budowanym (str. 120- 122 - Tom l ab projekt zagospodarowania terenu etap III i IV) znajduje się analiza przesłaniania, zacieniania i nasłonecznienia. Działka wnioskodawczyni jest niezabudowana. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent [...] winien w pierwszej kolejności przeanalizować, czy przedłożone rysunki analiz mogą być miarodajne i wystarczające do oceny, czy projektowana inwestycja może oddziaływać na działkę sąsiednią nr ew. [...]. Jeżeli wykonane rysunki nie są miarodajne do dokonania oceny, organ winien podjąć czynności wyjaśniające. Jak wskazał następnie organ odwoławczy, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że ww. dokumentacja projektowa w ogóle nie była przedmiotem badania przez organ, co oznacza, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia przesłanki interesu prawnego osoby wnoszącej podanie o wznowienie w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w szczególności nie poddał analizie prawidłowości określenia przez inwestora obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego, organ odwoławczy nie mógł merytorycznie odnieść się do stanowiska organu I instancji.
Powyższe zdaniem organu odwoławczego stanowiło o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym, mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Organ odwoławczy ocenił także, że organ I instancji nie dokonał odpowiedniego ujawnienia procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawierało wykazania oceny tego obszaru przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Brak było w nim wskazania norm pozwalających skutecznie przyjąć, że nieruchomość wnioskodawczyni rzeczywiście w takim obszarze nie powinna się znaleźć.
W ocenie organu odwoławczego, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na to rozstrzygnięcie, co w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego Prezydent [...] nie dokonał analizy i wyczerpujących sprawdzeń materiału dowodowego, tym samym nie mógł jednoznacznie ocenić, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Powyższe błędy spowodowały, że organ odwoławczy nie mógł odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Odnosząc się do poruszonej kwestii w odwołaniu, a dotyczącej niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi na terenie objętym inwestycją zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszarów [...] zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r., nr [...] poz. [...]), organ odwoławczy wskazał, że powołanie się na naruszenie przez planowaną inwestycję zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu indywidualnego interesu prawnego jest niezasadne, gdyż nie można wskazać, że jest to przepis odrębny w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy przywołując orzecznictwo, zaznaczył, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą być natomiast wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie powołany przepis nie znajdował zastosowania, a organ winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Powołując się na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sprzeciw jest nieuzasadniony.
Tytułem wstępu, wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Mocą tego aktu prawnego, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli przez sądy tzw. decyzji kasacyjnych. Znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a."). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3, dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia on jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.).
Podkreślić zatem należy, że spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie ocenia istoty sporu, lecz wyłącznie prawidłowość uchylenia decyzji przez organ odwoławczy celem ponownego zbadania przez organ I instancji. Bada, czy w realiach konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do nieuzasadnionego przedłużania postępowania.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Poddana bowiem kontroli Wojewody decyzja Prezydenta, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów postępowania, należy podkreślić, że obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie może zatem zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasada prawdy obiektywnej, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dotarcie do niej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego.
W ocenie Sądu, Prezydent nie zrealizował powyższych zasad. Słusznie zdaniem Sądu, Wojewoda, uchylając zaskarżoną decyzję, uznał, że organ I instancji oparł się wyłącznie na stwierdzeniach zawartych w projekcie budowlanym. Wbrew argumentacji zawartej w sprzeciwie, o prawidłowości takiego wniosku świadczy treść uzasadnienia decyzji Prezydenta i zawarte w nim, niepoparte żadną argumentacją z odniesieniem do projektu budowlanego i zastrzeżeń wnioskodawczyni stwierdzenie, że projektant wyznaczył obszar oddziaływania obiektu na podstawie przepisów prawa i obejmuje on tylko działkę własną inwestora, a zatem obszar ten nie obejmuje sąsiadującej z nią działki wnioskodawczyni.
Należy zgodzić się z organem, że takie uzasadnienie, nie poparte argumentacją odnoszącą się do projektu w kontekście obszaru oddziaływania inwestycji i okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię, prowadzi do wniosku o niedostatecznym wyjaśnieniu prawnego stanowiska organu. Organ odwoławczy wskazał bowiem, jakie jeszcze elementy powinny być uwzględnione przy ocenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wskazał, że organ I instancji, winien ustalić obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie interes prawny wnioskodawczyni w oparciu o weryfikację przepisów materialnych w kontekście zarówno przysługujące jej prawa do działki jak i podnoszonych wnioskodawczynię okoliczności związanych z realizacją zamierzonej inwestycji, nie poprzestając w tym względzie jedynie na wytycznych inwestora. W tym zakresie Wojewoda szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko.
Należy zatem zgodzić się z Wojewodą, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, że dokumentacja projektowa w ogóle nie była przedmiotem badania przez ten organ, w kontekście ustalenia przesłanki interesu prawnego wnioskodawczyni. Organ odwoławczy wskazał zatem, że zaskarżona decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. co spełnia jedną z dwóch przesłanek wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uchybienia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Czyniły bowiem niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, nie mógł bowiem jednoznacznie ocenić czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Usunięcie wskazanych przez Wojewodę uchybień, naruszyłaby zasadę dwuinstancyjności i przekraczałoby zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które może przeprowadzać organ odwoławczy. Rolą tego organu nie jest bowiem "wyręczanie" organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów.
Jednocześnie organ odwoławczy szczegółowo omawiając kwestie wymagające wyjaśnienia, wskazał jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna może zapaść w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W obu przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 111/20, LEX nr 2783966).
Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.