Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydana [...] kwietnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej po rozpatrzeniu wniosku P. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Komunalnemu Gminy [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy [...] do rzeki [...] w [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umarzającej postępowanie.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], odmówił po rozpatrzeniu wniosku P. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Komunalnemu Gminy [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy [...]do rzeki [...] w [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umorzył postępowanie.
Po analizie akt sprawy i wniesionego w terminie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że:
Jak wynika z akt sprawy (odpis księgi wieczystej nr [...] i wypis z ewidencji gruntów) P. N. jest współwłaścicielem działek o nr ew. [...] i [...]powstałych z podziału działki o nr ew. [...].
W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo – administracyjnego, w sprawach dotyczących inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 Kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 Kpa). Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 364/05).
Z uwagi na powyższe P. N. posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem, tj. działki nr ewid. [...] (aktualnie – nr ewid. [...] i [...]). Tym samym kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego powinna być badana w toku przedmiotowego postępowania nieważnościowego tylko części dotyczącej wskazanej wyżej działki, nie zaś wszystkich nieruchomości, na których zaprojektowano przebieg inwestycji.
W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki zasadnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], znak: [...], w pozostałej części. W tym bowiem zakresie P. N. nie posiada interesu prawnego. Organ podkreślił, że z akt organu stopnia podstawowego wynika, że inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz 2016 z póżn. zm. według stanu prawnego na dzień 30 marca 2004r.), tj. złożył wniosek z dnia [...] lutego 2004r., o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działką o nr ew. [...]) na cele budowlane.
Inwestycja w części zaprojektowanej na działce o nr ew. [...] jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn: budowa kanału zrzutowego wód popłucznych, prowadzonego ze stacji uzdatniania wody na terenie "ujęcia wody" dla miasta [...] do rzeki [...], odcinek kanału od studni nr [...] usytuowanej po północnej stronie ul. [...], do rzeki [...] poprzez "przecisk" pod ulicą [...] i studnię nr [...] na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w [...]. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączył wymaganą w/w decyzją z dnia [...] października 2003r., decyzję Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2003r., znak: [...] udzielającą pozwolenie na pobór wód podziemnych i wprowadzenie ścieków przemysłowo – bytowych do rzeki Ner oraz uzgodnił lokalizację kanału zrzutowego z właścicielem działki o nr ew. [...] (pismo Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w [...], Filia w [...] z dnia [...]listopada 2003r., znak: [...]).
Odnosząc się do zarzutu, iż sporna inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia [...] lutego 1992r., organ wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., (Dz. U z 2012r., poz. 647) plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem [...] stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia [...] grudnia 2003r.
Tym samym w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, utracił moc w dniu [...] stycznia 2004r. Starosta [...] zatem orzekając w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji w dniu [...] marca 2004r., nie mógł badać czy jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. W obrocie prawnym pozostawała natomiast wskazana powyżej decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], znak: [...]. Starosta [...] właściwie zbadał zgodność przedmiotowej inwestycji z w/w decyzją.
Organ podniósł, że w jego ocenie podnoszona przez odwołującego się kwestia, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]października 2003r., Nr [...], rażąco narusza art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu.
Organ podał także, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], znak: [...] była badana w postępowaniu nieważnościowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...], stwierdziło wydanie w/w decyzji Burmistrza Miasta [...] bez podstawy prawnej, jednak odmówiło stwierdzenia nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie byłą w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna.
Decyzja ta w części dotyczącej działki o nr ew. [...], nie jest również dotknięta wadą określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Wobec powyższego należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], znak [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umorzyć wszczęte postępowanie.
Podnoszony zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 Kpa poprzez, "rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, który jako jedyny sporządzał wcześniej zaskarżone i uchylone przez organ II instancji decyzje" jest bezzasadny. Zgodnie z w/w art. 24 ust. 1 pkt 5 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie powyższego przepisu wyłączony byłby w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], pracownik organu wojewódzkiego, który uczestniczyłby wcześniej w postępowaniu, w którym wydano tą decyzję. Z akt sprawy nie wynika, aby pracownik organu wojewódzkiego brał udział w wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r. Przepis ten nie wyłącza natomiast pracownika z brania udziału w rozpatrzeniu sprawy po uchyleniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaprojektowania omawianego kanału na niewłaściwej głębokości organ wyjaśnił, że z projektu budowlanego wynika, że planowany kanał ma być wykonany na głębokości od 1,1 m do 1,6 m pod poziomem terenu. Umowna głębokość przemarzania dla Polski Centralnej określona w normie PN – 81B-03020 wynosi 1 m. Jedynie pod istniejącym rowem odwadniającym w/w głębokość jest mniejsza. Jednocześnie jak wskazuje orzecznictwo sądowo – administracyjne "samo naruszenie regulacji zawartej w Polskiej Normie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem Polskie Normy nie posiadają charakteru bezwzględnie obowiązujących" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007., sygn. akt VII SA/Wa 2337/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 975/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/04).
Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o normalizacji z dnia 12 września 2002r., (Dz. U. z 2002r. Nr 169, poz. 1386) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Tym samym nie można uczynić zarzutu, iż Polska Norma nie została zastosowana.
Ustosunkowując się do zarzutu, iż przed wydaniem weryfikowanej decyzji inwestor nie uzyskał decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, wskazał, że w ocenie organu odwoławczego sporna inwestycja nie spowodowała, iż działka o nr ew. [...] utraciła rolny charakter.
Za nie zasadny uznał również zarzut, iż organem właściwym do wydania "decyzji o pozwoleniu na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody" na w/w działce o nr ew. [...] był wojewoda. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Sporna inwestycja w weryfikowanym zakresie nie jest żadnym z obiektów wymienionych w tym przepisie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. N.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw z art. 7 ust. 2 okt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie organu, że wybudowanie kanału nie spowodowało utraty charakteru rolnego na działce, a z tego wynika, że inwestor nie musi uzyskiwać decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej przy tego typu inwestycjach,
- - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że właściciel sąsiedniej działki nie może wskazywać wad decyzji w trwającym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej braku oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- - art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcia, że starosta był organem właściwym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy kanału ściekowego z wylotem do rzeki [...],
- - art. 7 ust. 1, art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - przez przyjęcie za prawidłowe zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu budowlanego, który w istocie był sprzeczny z:
- a) właściwymi przepisami technicznymi,
- b) ze godnościami zagospodarowania terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do [...] grudnia 2003r., jak i uchwale Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 roku w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (DZ. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) – w planie tym działka, na którą wydano pozwolenie na budowę kanału przeznaczona byłą pod lokalizację zbiornika retencyjnego na rzece [...] i w tym miejscu nie była przewidziana lokalizacja tego typu kanałów,
- - art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 – dalej p.p.s.a) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywania według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowadministarcyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza – obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 Kpa – zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103).
Prawo strony do wyłączenia pracownika z ogólnego postępowania administracyjnego nie jest ani bezpośrednim prawem konstytucyjnym, ani też nie wynika z przepisów obowiązującego prawa materialnego. Nie decyduje też ostatecznie o prawach i obowiązkach strony. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 20).
Instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych oraz jest elementem sprawiedliwości społecznej. Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów.
Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137).
Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60).
Natomiast w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r., (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178, Dz. U. z 2008r. Nr 229, poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu – również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji.
Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazał, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (podobnie Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. II).
Ponadto w wyroku z dnia 14 października 2008r., sygn. akt SK 6/07, OTK-A 2008/8/137 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być "rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego – bezstronnego – postępowania sadowego".
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, iż przez określenie "branie udziału w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1491/04, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt II OSK 683/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008r., sygn. akt SK 6/07.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie odpowiadało takim standardom. Reguły wyłaczenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby braku bezstronności" (wyrok TK z 20 lipca 2004r., sygn. akt SK 19/02). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania.
Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że – niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy – może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.
Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi tu o sprawy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia decyzji oraz postępowania w sprawie zmiany decyzji.
Co prawda powyższe orzeczenia odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym – aczkolwiek pod pewnymi warunkami – funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów.
Za powyższy stanowiskiem przemawia fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie podnosi się, że uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007r. str.137).
Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wa 104/11, oraz z dnia 6 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Wa 1228/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Również za powyższą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawia dokonana z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz.
18) nowelizacja powyższego przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż w dotychczasowym brzmieniu przepis ten wskazywał, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Porównanie dotychczasowego brzmienia przepisu z brzmieniem tego przepisu nadanym wspomnianą wyżej wskazaną nowelizacją, w ocenie składu orzekającego, przemawia za dokonaną wyżej interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, iż osoby biorące udział w wydaniu decyzji Wojewódzcy [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] marca 2004r. o pozwoleniu na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i Gminy [...] do rzeki [...] – brały udział w kolejnych postępowaniach w tym przedmiocie.
Kontrolowana przez Sąd decyzja jest trzecią decyzją merytoryczną wydaną w postępowaniu nieważnościowym (przez Wojewodę [...] po uchyleniu decyzji wcześniej wydanych decyzji z dnia [...] marca 2012r. i z dnia [...] sierpnia 2012r. – przez organ odwoławczy).
W tym miejscu należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy.
Potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy jest to postępowanie dwuinstancyjne w rozumieniu postępowania toczącego się przed dwoma różnymi organami, które zwykłe łączą ze sobą więzy hierarchicznej zależności. Prowadzi to do wniosku, że odnoszenie instytucji wyłączenia pracownika tylko do takiego postępowania, w którym następuje przejęcie sprawy do rozpoznania przez organ wyższej instancji nie jest do pogodzenia z funkcją tego wyłączenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowania powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i c oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.