Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "[...] WINB" lub "organem I instancji"), nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] (dalej także "skarżący") "obowiązek wykonania do dnia 31 grudnia 2020 r. naprawy jazu na potoku [...] w km 0+600 przy ujściu [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], Gmina [...], powiat [...]. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w "Ekspertyzie stanu technicznego obiektu budowlanego, tj. jazu na potoku [...] w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]" - autorstwa mgr. inż. A K- należy:

1. 1. Przywrócić sprawność śluz, wyprostować i zabezpieczyć elementy stalowe tj. naprawić ich zamknięcia wraz z mocowaniami;
2. 2. Wykonać prostowanie i zabezpieczenie antykorozyjne elementów stalowych;
3. 3. Uzupełnić ubytek betonu w prawej części korpusu jazu (...)".

Materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] wniosło w ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB" bądź "organ II instancji") zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymał w całości w mocy ww. rozstrzygnięcie [...]WINB z [...] lutego 2020 r., nr [...].

Organ II instancji podkreślił, że nieodpowiedni stan techniczny jazu został przedstawiony w "Ekspertyzie stanu technicznego obiektu budowlanego, tj. jazu na potoku [...]w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]", sporządzonej [...] września 2017 r. przez mgr. inż. A K. W ekspertyzie wskazano: "A. Przywrócenie sprawności śluz, prostowanie i zabezpieczenie elementów stalowych, naprawa ubytku w prawej części korpusu jazu (pkt 9 a) do 31,12.2017 r., B. Z uwagi na szeroki zakres prac (pkt 9 b i c) dotyczących naprawy jazu związany z opracowaniem projektu budowlanego i realizacji - wykonanie działań do 31.12.2019 r."

Nieodpowiedni stan techniczny jazu na potoku [...] oraz zakres nałożonego obowiązku (dotyczy jedynie naprawy śluz i ubytku korpusu jazu) nie jest przez stronę kwestionowany.

Kwestia sporna dotyczy ustalenia podmiotu zobowiązanego do utrzymania budowli piętrzącej wodę, czyli przeciwdziałania złemu stanowi technicznemu jazu na potoku [...].

Zarząd Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do odwołania załączył: "Opracowanie dokumentacji określającej stosunki wodne oraz gospodarkę wodną na ciekach oraz urządzeniach wodnych i melioracyjnych na obiektach [...],[...],[...] i [...]" - wykonane na zlecenie [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. GINB zauważył, że z opracowania wynika m.in., że "Poza zachowaniem podstawowej, historycznie zastanej dokumentowanej formy wykorzystania systemu omawianych młynówek (gospodarka rybacka wg zachowanych archiwalnych pozwoleń wodnoprawnych), obecnie z zasobów wodnych systemu coraz liczniej korzystają również inni użytkownicy z branży przemysłowej, produkcyjnej i komunalnej, co głównie dotyczy wykorzystania [...]przepływającej przez miasto [...]" - str.

9. "(...) Koryto [...]na terenie miasta [...] jest podstawowym odbiornikiem wód z kanalizacji burzowej, z odwodnienia powierzchniowego terenu osiedli mieszkaniowych, terenu zakładów produkcyjno-handlowych oraz starych i nowo wykonywanych szlaków komunikacyjnych kategorii gminnej, powiatowej i wojewódzkiej. W odniesieniu do powyższego udział tych użytkowników, tj.: Urzędu Gminy [...], Zarządu Dróg Powiatowych w [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] ma wpływu na kształtowanie się przepływów i warunków dla nich nie tylko w korycie [...] na odcinku [...] (zwanej: [...]) ale i całego sytemu młynówek poniżej, co zostało uwzględnione w analizie hydraulicznej przepustowości rozważanego systemu w przypadkach intensywnych opadów na terenie poszczególnych zlewni cząstkowych całego sytemu "[...] " i ich dopływów" - str.

10. "(...) W tym miejscu należy zaznaczyć, że derywacje z podstawową funkcją zasilania młynów stanowiły również - ważne z hydraulicznego punktu widzenia - kanały obiegowe odciążające główne koryto [...] (głównie [...]) w warunkach przepływów wezbraniowych" - str. 10.

Zdaniem organu II instancji, powyższe wskazuje, że przedmiotowy jaz jest elementem systemu wód płynących - potoki, kanały sztuczne i naturalne w tym derywacyjne, stawy rybne będące zbiornikami retencji, które m.in. stanowią odciążenie głównego koryta [...] (głównie [...]) w warunkach przepływów wezbraniowych.

Zgodnie z art. 573 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako: "Prawo wodne") utraciła moc ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Przedmiotem postępowania jest budowla piętrząca - jaz (rozumie się przez to budowle umożliwiające stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód), w tym przypadku urządzenie wodne służące do kształtowania zasobów wodnych i regulacyjnych, definiowane w art. 16 pkt 2 w związku z art. 16 pkt 65 Prawa wodnego. GINB zaznaczył, że obowiązki nałożone decyzją organu wojewódzkiego dotyczą jazu (śluz i korpusu), który służy do regulacji poziomu wód w systemie hydraulicznym zlewni. Z dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - Wody Polskie są obowiązane realizować obowiązki wynikające z decyzji dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych zrealizowanych na wodach publicznych będących własnością Skarbu Państwa oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych (art. 536).

Jaz w km 0+600 potoku [...], przy ujściu [...], zlokalizowany jest na działce nr [...], obręb [...], Gmina [...], powiat [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...] (stan z [...]) działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa - Inspektorat Wodnych Melioracji, [...]. W wypisie z rejestru gruntów działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], jako właściciel wykazywany jest Skarb Państwa (udział 1/1), a w zakresie praw dotyczących gospodarowania gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi (udział 1/1) - [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Inspektorat Rejonowy w [...].

W art. 526 Prawa wodnego z 2017 r. postanowiono, że z dniem jej wejścia w życie Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw ustawy uchylanej, wygasa z dniem wejścia w życie ustawy (art. 531 ust. 1 Prawa wodnego).

Zgodnie z art. 258 ust. 1 Prawa wodnego, Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone (art. 258 ust. 8 ww. ustawy).

Według organu II instancji, w sprawie nie ma znaczenia przywołany przez skarżącego art. 216 ust. 1 i 5 ww. ustawy, który stanowi, że urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, stanowią odrębny od gruntów przedmiot własności. W pkt 11.2 - Opracowania dokumentacji określającej stosunki wodne oraz gospodarkę wodną na ciekach oraz urządzeniach wodnych i melioracyjnych na obiektach [...],[...], [...] i [...] - określono podstawy naliczania wysokości partycypacji w kosztach utrzymania systemu. W kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści (art. 188 ust. 2 Prawa wodnego), jednak nie oznacza to, że podmiot taki staje się przez to adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego jako właściciel lub zarządca obiektu.

Z akt sprawy wynika, że nie była wydana decyzja, o której mowa w art. 188 ust. 3 Prawa wodnego, czy inne rozstrzygnięcie w przedmiocie powierzenia osobie trzeciej przedmiotowego obiektu. Strona zobowiązana również nie potrafiła wskazać żadnego konkretnego podmiotu lub podmiotów korzystających z jazu i za jego stan techniczny odpowiedzialnych. Tym samym stwierdzenie w odwołaniu, że z wód [...] "korzysta wiele gospodarstw hodowlanych", w sytuacji, gdy to Wody Polskie pełnią funkcję gospodarza wód nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym.

W ocenie GINB, podmiotem właściwym w sprawie utrzymania w odpowiednim stanie budowli piętrzącej, zapobieżeniu awarii tej budowli, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, są jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w regionie wodnym.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Zaś organem wojewódzkim, zgodnie z § 18 pkt 50 Statutu Wód Polskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2506), zlewnia S. pozostaje w obszarze działania Zarządu Zlewni w [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB, którą nałożono na Zarząd Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, czyli podmiot będący prawnym następcą prawnym Marszałka Województwa [...], obowiązek w zakresie urządzenia wodnego – jazu na potoku [...] w km 0+600 przy ujściu [...].

Z takim rozstrzygnięciem GINB nie zgodziło się Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...], wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca decyzji GINB naruszenie:

"1. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 61 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zobowiązanym do wykonania robót objętych zaskarżoną decyzję jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do urządzenia wodnego jakim jest jaz zlokalizowany na potoku [...] w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...],
2. 2) art. 258 ust. 8 Prawa wodnego poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie, że Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi urządzeń wodnych (z wyłączeniem wskazanym w przepisie), ale stanowiących własność Skarbu Państwa, przy czym w stosunku do urządzeń wodnych nie nastąpiło - jak to miało miejsce wobec wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz wobec gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi - ich nabycie przez Skarby Państwa na podstawie ustawy,
3. 3) art. 216 ust. 1 i 5, w zw. z art. 211 ust. 2 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego pominięto, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód, natomiast urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na ww. gruntach, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności, a co wskazuje na brak podstaw przyjęcia domniemania, że właściciel gruntów pokrytych wodami jest jednocześnie właścicielem urządzeń wodnych,
4. 4) art. 536 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie, że Wody Polskie z dniem wejścia w życie ustawy są obowiązane realizować obowiązki wynikające z decyzji dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych zrealizowanych na wodach publicznych będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573, oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 7.1 ustawy uchylanej w art. 573, finansowanych lub współfinansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, realizowanych dotychczas przez właściwe wojewódzkie jednostki organizacyjne, ale w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, że budowa jazu zlokalizowanego na potoku [...]w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], była finansowana z takowych środków w ramach programu o którym powyżej mowa,
5. 2. przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:
2. - pominięcie treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wynikającego z opracowania dokumentacji określającej stosunki wodne oraz gospodarkę wodną na ciekach oraz urządzeniach wodnych i melioracyjnych na obiektach [...],[...],[...]i [...], a wskazującej na fakt, że budowa jazu (na potoku [...]w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]) miała miejsce w związku z zakładaniem gospodarstw rybackich, a zatem ustalenie ich inwestora, a w konsekwencji właściciela (lub następców prawnych) winno mieć miejsce na podstawie pozwoleń wodnoprawnych,
3. - niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia, kto był inwestorem jazu (na potoku [...] w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]), z jakich środków jaz był sfinansowany, a także jaka była treść wydanych pozwoleń wodnoprawnych,
4. 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku podstaw ku temu."

Z uwagi na tak postawione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...]WINB z [...] lutego 2020 r., a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organy błędnie ustaliły podmiot zobowiązany do naprawy jazu na potoku [...]w km 0+600 przy ujściu [...], zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...], gmina [...].

W przekonaniu skarżącego, krąg podmiotów odpowiedzialnych w myśl art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego za utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie nie powinien być zawężany do ich właściciela lub zarządcy, ale prawidłowe utrzymywanie i użytkowanie obiektu powinno należeć także do np.: użytkownika wieczystego, użytkownika, dzierżawcy itp., jeżeli wynika to z odrębnych przepisów lub treści umowy. Organ I jak i II instancji skoncentrował się na ustaleniu podmiotu, któremu należy przypisać prawa właścicielskie oraz zarząd przedmiotową budowlą, przy czym ani nie dokonano dokładnej analizy stanu prawnego ani nie wyjaśniono okoliczności faktycznych, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący zwraca uwagę, że jak wynika z Opracowania dokumentacji określającej stosunki wodne oraz gospodarkę wodną na ciekach oraz urządzeniach wodnych i melioracyjnych na obiektach [...],[...],[...] i [...], system młynówek został stworzony dla prowadzenia gospodarki stawowej z założeniem wykorzystania ich na cele hodowlane ryb oraz wykorzystanie derywacji sztucznych koryt. Na powyższe miały wskazywać zachowane w zasobach archiwalnych pozwolenia wodnoprawne. Obecnie z zasobów wodnych systemu coraz liczniej korzystają inni użytkownicy z branży przemysłowej, produkcyjnej i komunalnej. Pomimo takowych informacji, organy nie wyjaśniły, kto dzisiaj jest korzystającym z ww. budowli, nie została również zbadana treść przywołanych pozwoleń wodnoprawnych, ich adresatów, ewentualnego przeniesienia.

Geneza powstania jazu związana jest z budową stawów hodowlanych oraz koniecznością poboru wody na ich napełnienie, co zapewnić miał system młynówek oraz urządzeń do poboru wody, m.in. przedmiotowy jazu. Jaz jest elementem infrastruktury tworzącej urządzenie wodne jakim jest zbiornik wodny (art. 16 ust. pkt. 65 lit c ustawy Prawo wodne). Na powyższe wskazuje również konstrukcja techniczna jazu, bowiem jaz na potoku [...] (w km 0+600) jest jazem stałym, jego budowa nie pozwala na regulację przepływu wody na potoku. Taka konstrukcja powoduje podpiętrzenie wody w korycie potoku bez możliwości jej zrzutu, a skutkiem czego przedmiotowy jaz nie pełni żadnych funkcji przeciwpowodziowych (również do takich celów nie był wykorzystywany przez poprzedników prawnych skarżącego).

Skarżący podnosi, że w kwestii statusu prawnorzeczowego urządzeń wodnych, jakim jest jaz, przepisy prawa w tym zakresie są stosunkowo niejednoznaczne, co dostrzeżono również w judykaturze. W orzecznictwie sądowym wydanym jeszcze na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy przyjmowano, że urządzenia wodne w rozumieniu Prawa wodnego mogą być odrębnym przedmiotem własności. Właścicielem urządzenia wodnego nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu, na którym zostało ono postawione. W skardze podkreśla się, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że tak jak "własność wód" nie może być wprost zestawiana z własnością w rozumieniu cywilnoprawnym, tak również własność urządzenia wodnego – prawa także podporządkowanego celom Prawa wodnego – nie powinna być, przynajmniej wprost, postrzegana w kategoriach "typowej" własności cywilnoprawnej, zwłaszcza w zakresie kwalifikacji jej przedmiotu.

W świetle takiego stanowiska nie sposób podzielić opinii prezentowanej przez organ II instancji, wedle której nie ma znaczenia przywołany przez stronę art. 216 ust. 1 i 5 Prawa wodnego, bowiem to ta regulacja stanowi, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód, natomiast urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na ww. gruntach, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności, a co wskazuje na brak podstaw przyjęcia domniemania, że właściciel gruntów pokrytych wodami jest jednocześnie właścicielem urządzeń wodnych. W konsekwencji nie sposób przyjąć - mając na uwadze art. 211 ust. 2 ustawy Prawo wodne - że Skarb Państwo jako właściciel wód śródlądowych, jest automatycznie właścicielem urządzeń wodnych zlokalizowanych na tych wodach.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przypisania Wodom Polskim, po myśli art. 258 ust. 8 Prawa wodnego, wykonywania obowiązków właścicielskich wobec jazu, bowiem w żaden sposób ograny nie wykazały, że to urządzenie stanowi mienie Skarbu Państwa, w stosunku do których Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie. Przedmiotowe urządzenie nie jest również zaewidencjonowane w zasobach Skarbu Państwa, powierzonych skarżącemu.

Nałożenie ciężaru wykonania przedmiotowych napraw nie znajduje uzasadnienia także na płaszczyźnie art. 536 ust. 3 Prawa wodnego. Wprawdzie Wody Polskie z dniem wejścia w życie ustawy są obowiązane realizować obowiązki wynikające z decyzji dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych zrealizowanych na wodach publicznych będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573, oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 ustawy uchylanej w art. 573, finansowanych lub współfinansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, realizowanych dotychczas przez właściwe wojewódzkie jednostki organizacyjne w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, że budowa jazu zlokalizowanego na potoku [...] w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], była finansowana z takowych środków w ramach programu o którym mowa powyżej. W tym zakresie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., bowiem ww. kwestie nie zostały wyjaśnione.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że argument nieustalenia podmiotów, które osiągają korzyści z przedmiotowego jazu i – zdaniem skarżącego – z tego tytułu powinny być obowiązane do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, nie jest zasadny skoro sam skarżący nie jest w stanie ich wskazać mimo faktu, iż na mocy ustawy jest on odpowiedzialny za wykonywanie praw właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wód publicznych. Wprawdzie co do zasady słusznie wywodzi się w skardze, że właściciel lub zarządca obiektu mogą na mocy określonych czynności prawnych (np. umów) przekazać osobie trzeciej takie uprawnienia, które odpowiadać będą treści sprawowania zarządu, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego, to jednak w niniejszej sprawie skarżący na takie okoliczności się nie powołuje. Nie ujawniono ich także z urzędu w toku postępowania, co czyni tę argumentację chybioną.

To natomiast, w jaki sposób skarżący udostępnia swoją nieruchomość innym podmiotom albo kto faktycznie korzysta z obiektu, choćby nawet wbrew woli jego właściciela, pozostaje poza zakresem stosowania art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego. Wybór dokonany w trybie administracyjnym w świetle art. 61 i 66 Prawa budowlanego nie przesądza, kogo faktycznie będą obciążały koszty wykonania nałożonego decyzją obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy administracyjne nie są właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy stronami zainteresowanymi z korzystania z obiektu i nie rozstrzygają przedmiotowych kwestii decyzjami administracyjnymi, gdyż zagadnienia te mają charakter wyłącznie cywilnoprawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...] maja 2020 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] lutego 2020 r., nr [...], nakładającą na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] "obowiązek wykonania do 31 grudnia 2020 r. naprawy jazu na potoku [...] w km 0+600 przy ujściu [...], zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...], Gmina [...], powiat [...]. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w "Ekspertyzie stanu technicznego obiektu budowlanego, tj. jazu na potoku [...]w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]" - autorstwa mgr. inż. A K- należy:

1. 1. Przywrócić sprawność śluz, wyprostować i zabezpieczyć elementy stalowe tj. naprawić ich zamknięcia wraz z mocowaniami;
2. 2. Wykonać prostowanie i zabezpieczenie antykorozyjne elementów stalowych;
3. 3. Uzupełnić ubytek betonu w prawej części korpusu jazu (...)".

W sprawie nie jest sporne, że stan technicznych ww. jazu, jest nieodpowiedni i wymaga przeprowadzenia pilnych robót naprawczych, co potwierdzają zarówno ustalenia kontroli przeprowadzonej przez [...]WINB w dniu [...] sierpnia 2017 r., jak i sporządzona na zlecenie tego organu "Ekspertyza stanu technicznego obiektu budowlanego, tj. jazu na potoku [...]w km 0+600 w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]" z września 2017 r. autorstwa mgr inż. melioracji wodnych A K. Według ww. Ekspertyzy, stan techniczny konstrukcji jazu wraz z komorą rozdziału wód uznano za niezadowalający z powodu: pęknięć konstrukcji korpusu betonowego przelewu i lewego filara; ubytku w lewej części korpusu; niesprawnych elementów sterujących i kładki stwarzającej niebezpieczeństwo. Zgodnie ze skalą zawartą w ekspertyzie stan niezadowalający oznacza, że obiekt wymaga działań naprawczych. Stwierdzono również stan mogący zagrażać bezpieczeństwu.

Także stan techniczny niecki wypadowej uznano za zły z powodu: zniszczonej części ubezpieczenia wyboju (dna niecki); utraty stateczności skarp; zjawisk filtracji; utraty stateczności fundamentu schodów; niewłaściwej jakości betonu, z którego wykonano ubezpieczenie skarp wypadu. Stan zły oznacza, że obiekt wymaga pilnych działań naprawczych, których zaniechanie może skutkować szybkim pogorszeniem się stanu technicznego budowli. Tu stwierdzono również stan zagrażający bezpieczeństwu. Stan techniczny ponuru uznano za niezadawalający z powodu ubytków w skarpie prawej wału kierującego przy konstrukcji jazu. Tu stwierdzono stan mogący zagrażać bezpieczeństwu.

Z kolei stan techniczny wałów kierujących uznano za zły z uwagi na niespełnienie warunku bezpiecznego wzniesienia korony lewego wału. Tu stwierdzono również stan zagrażający bezpieczeństwu. W przywołanej Ekspertyzie przedstawiono zakres prac koniecznych do wykonania, który jest zgodny z obowiązkiem nałożonym w drodze decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy zaskarżonym do tutejszego Sądu orzeczeniem GINB.

Skarżący kwestionuje natomiast przypisanie mu odpowiedzialności za stan techniczny ww. budowli, stosownie do treści art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego.

Należy zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w myśl art. 16 pkt 65 lit. a) ustawy - Prawo wodne, przez urządzenia wodne należy rozumieć urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Budowle piętrzące to budowle umożliwiające stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód (art. 16 pkt 2 Prawa wodnego).

Do tego rodzaju urządzeń wodnych zalicza się jazy, jako stałe lub ruchome budowle wznoszone w poprzek koryta rzeki, służące do spiętrzenia wody (zob. Słownik języka polskiego PWN). Jak wyjaśniono szerzej na stronie internetowej Państwowego Gospodarstwa Wodne Wody Polskie, jaz jest większą budowlą hydrotechniczną wznoszoną w poprzek koryta rzeki w celu podniesienia zwierciadła wody na potrzebną wysokość. Zwykle jest to kilka metrów, choć według klasyfikacji, jazem nazywamy obiekt piętrzący wodę do wysokości 15 metrów i tworzący zbiornik o objętości maksymalnej 15 mln m3 wody. Wysokość piętrzenia zwykle odbywa się w granicach tzw. wody brzegowej, czyli do krawędzi brzegów koryta cieku (zob. https://www.wody.gov.pl/aktualnosci/1136-jazy-i-zastawki-w-zrownowazonej-gospoda rce-wodnej). Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2007 r., Nr 86, poz. 579), budowlami hydrotechnicznymi są budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami (...).

Podstawą prawną wydanych decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, albowiem w myśl art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 tej ustawy, budowla hydrotechniczna jest obiektem budowlanym. Zgodnie z ww. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosowne zaś do art. 61 Prawa budowlanego, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Powyższa regulacja wyznacza wzajemne relacje pomiędzy tymi dwiema ustawami co należy rozumieć, że w stosunku do urządzeń wodnych zdefiniowanych w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego zastosowanie znaleźć mogą tak przepisy ustawy - Prawo wodne, jak i Prawo budowlane. Zgodzić należy się więc generalnie z poglądem, że obiekt w stosunku do którego orzeczony został nakaz przeprowadzenia określonych robót budowlanych ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie pozostaje zarówno w sferze regulacji Prawa budowlanego, jak i Prawa wodnego. Jednak zakres tych regulacji nie jest już tak autonomiczny i rozłączny jak przyjmowano to w poprzednim stanie prawnym i orzecznictwie ukształtowanym na tle tamtego stanu prawnego. Mianowicie w obecnie obowiązującym Prawie wodnym z 2017 r. nie ma już zapisu odpowiadającego ogólnemu przepisowi art. 62 poprzednio obowiązującego Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym jego przepisy dotyczące budownictwa wodnego miały "nie naruszać" przepisów ustawy - Prawo budowlane. Z poprzedniego stanu prawnego pozostał jedynie przywołany zapis art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W nowym Prawie wodnym nie ma zatem generalnej regulacji odnoszącej się do relacji między tym prawem a Prawem budowlanym, natomiast są zawarte przepisy szczególne dotyczące stosowania Prawa budowlanego w danych przypadkach. Taka zmieniona konstrukcja relacji między rozważanymi aktami prawnymi wskazuje uznanie Prawa wodnego za regulację szczególną i korzystającą z pierwszeństwa w zastosowaniu, w której Prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych w tej ustawie (reguły lex speciali derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori). Zmiana ta jest racjonalna bowiem równoległe, niekonkurencyjne stosowanie całości obu rozważanych regulacji do tych samych stanów faktycznych mogłoby bowiem (i tak było w przeszłości) prowadzić do kumulowania kompetencji, obowiązków, trybów i sankcji wzajemnie się zakłócających.

Dlatego organy obu instancji zasadnie w swoich decyzjach odwołały się przede wszystkim do przepisów Prawa wodnego, analizując ich treść i wynikające z nich zasady w kontekście ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny jazu na potoku [...].

Sporny jaz znajduje się na potoku [...]w km 0+600 przy ujściu [...]w miejscowości [...], Gmina [...], powiat [...], a zatem położony jest na gruntach pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi, na terenie działki nr [...]obr. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Nie budzi wątpliwości Sądu, ani stron postępowania, że wody płynące, a wśród nich potok [...], są wodami publicznymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa (art. 211 ust. Prawa wodnego). Stosownie do art. 212 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa (art. 212 ust. 2 Prawa wodnego). Własność wody przekłada się w myśl art. 216 ust. 1 Prawa wodnego na własność gruntu pod wodą, albowiem zgodnie z tym przepisem, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód.

Gospodarowanie tymi gruntami należy do Wód Polskich (ust. 3). Jednocześnie przepisy art. 258 ust. 1 i ust. 3 przewidują, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Wody Polskie dokonują także czynności prawnych w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych tymi wodami w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.

Nie przekłada się to natomiast automatycznie na własność urządzeń wodnych na rzeczonym gruncie i wodach. Właścicielem urządzenia wodnego może być inny podmiot niż właściciel wody. Aktualnie wynika to wprost z regulacji zamieszczonej w art. 216 ust. 5 Prawa wodnego, który stanowi, że urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Rację ma przy tym skarżący podnosząc, że już na gruncie ustawy - Prawo wodne z 2001 r. w orzecznictwie sądowym przyjmowano, że kto inny może być właścicielem wody i gruntu, a kto inny może być właścicielem urządzenia wodnego.

W tym miejscu zasadne wydaje się wyjaśnienie, że tak pojmowany stan prawny jest poniekąd wyrazem przyjętej jeszcze na gruncie ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r., a następnie w ustawie z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 1962 r. Nr 34, poz. 158) zasady, że generalnie własność wód (w szczególności wód płynących) i gruntów pod nimi, zastrzeżono na własność Skarbu Państwa, natomiast dopuszczono gospodarowanie tymi wodami przez inne podmioty (m.in. zakładane w tym celu "spółki wodne"). Tego rodzaju gospodarka polegała m.in. na budowie, eksploatacji i utrzymywaniu urządzeń wodnych, przy czym już w świetle ww. regulacji ustawowych, realizacja tych zamierzeń mogła odbywać się wyłącznie w oparciu o pozwolenia stosownych organów administracji publicznej (zob. np.: art. 24 ustawy wodnej z 1922 r. stanowiący, że "Wznoszenie nowych lub istotna zmiana istniejących budowli w wodach płynących wymaga pozwolenia władzy wodnej"; art. 67 ust. 1 Prawa wodnego z 1962 r. zgodnie z którym, "Wykonanie obiektów budowlanych określonych w art. 64 wymaga pozwolenia wodnoprawnego.", art. 20 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., który stanowił, że "Korzystanie z wód, wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, oraz wykonywanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego", art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001r., wedle którego "(...) pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na (...) wykonanie urządzeń wodnych").

Obecnie przedmiotowa regulacja zawarta jest w art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r. Wskazać też należy, że nowe prawo wodne w dziale V. Budownictwo wodne i melioracje wodne - art. 186 i art. 187a ust. 1 określa w sposób szczególny, że budownictwo wodne polega na projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych a stronami postępowania o wydanie decyzji są inwestor projektujący lub wykonujący urządzenia wodne oraz podmiot zamierzający odnosić korzyści z projektowanych lub wykonywanych urządzeń wodnych.

Również w przepisach nowego Prawa wodnego wskazano, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (art. 188 ust. 1 i 6 Prawa wodnego).

Prawo wodne zawiera też szczególne uregulowanie dotyczące legalizacji urządzeń wodnych, bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1 jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 prawa wodnego. Zgodnie z ustępem 2 art. 190 prawa wodnego jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie zaś z ustępem 3 cytowanego przepisu jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Powyższe przepisy definiują aktualny status urządzeń wodnych. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, będący przedmiotem postępowania jaz został wybudowany co najmniej przed rokiem 1939. Do jego budowy zatem nie mogły mieć zastosowania przepisy Prawa wodnego z 2017 r. Z kolei, ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. z Nr 38, poz. 230 ze zm.) zalegalizowała urządzenia wodne wykonane przed 1 stycznia 1975 r. Art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) przewidywał z kolei legalizację urządzeń wodnych wykonanych na podstawie ustawy z 1974 r. i miał zastosowanie do wszystkich urządzeń wodnych, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli właściciel takiego urządzenia nie złożył wniosku o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji jazu, stosownie do art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r., starosta mógł nałożyć obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Wynika z tego, że zarówno postępowanie legalizacyjne jak i mające na celu likwidację urządzenia wodnego - prowadziło się względem właściciela tego urządzenia. Nie rozwiązywało to problemu do kogo skierować obowiązek likwidacji urządzenia w sytuacji, gdy nie ujawnił się jego właściciel lub inwestor. Na gruncie cytowanej regulacji prawnej z 2001 r. w doktrynie wyrażono pogląd dotyczący urządzeń wodnych - pomostów, wedle którego, gdy pomost w całości znajduje się na gruncie pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi, a właściciel pomostu nie jest znany i nie udało się go ustalić w toku prowadzonego postępowania (np. brak świadków, dokumentów), to starosta nie ma na kogo nałożyć obowiązku likwidacji takiego pomostu. Pomosty takie powinien z własnej inicjatywy rozebrać organ wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do wód, na których znajdują się te pomosty (por. L. Osuch – Chacińska, Czy istniejący pomost na jeziorze wymaga legalizacji, jeśli właściciel nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie?, Lex 2015).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organy administracyjne, wbrew zarzutom skargi, przeprowadziły stosowne postępowanie dowodowe w sprawie. Organy podjęły starania zmierzające do ustalenia właściciela, zarządcy bądź inwestora urządzenia wodnego - jazu na potoku [...]. Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru uzyskały informacje od organów właściwych do udzielenia pozwoleń wodnoprawnych, jak i od poprzednika prawnego skarżącego – [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat Rejonowy w [...], reprezentującego Skarb Państwa w odniesieniu do wód i gruntu pod ww. jazem, do którego zwrócono się z zapytaniem o wskazanie podmiotu, który wybudował sporne urządzenie.

W pismach z 30 kwietnia 2018 r. i dnia 5 grudnia 2019 r. skarżący – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] wskazał, że jaz wybudowany został w okresie międzywojennym i wraz z innymi urządzeniami wodnymi wchodził w skład całego systemu zaopatrzenia w wodę kompleksów stawowych, zarządzanie młynówkami datuje się na rok 1933, kiedy to wdrożono postępowanie celem założenia spółki wodnej gospodarującej zasobami wodnymi. Z pism tych oraz pozostałej dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że administratorem ww. urządzeń wodnych była [...] Spółka Wodna, reaktywowana w 1948 r., która uległa rozwiązaniu w 2006 r. W żadnym jednak razie zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby [...]Spółka Wodna była inwestorem lub właścicielem spornego jazu na potoku [...]. Skarżący wskazał natomiast, że aktualnie korzystającymi z jazu są: Ośrodek Hodowli Zarodowej w [...] Sp. z o.o., Spółka Wodna "[...]" oraz prywatni właściciele stawów.

Z odpowiedzi uzyskanych od ww. podmiotów wynika, że żaden z nich nie użytkuje przedmiotowego jazu. W aktach sprawy znajdują się poza tym decyzje - pozwolenia wodnoprawne udzielone przez Starostę [...] odpowiednio: Spółce Wodnej "[...]" z dnia [...] lipca 2016 r., Ośrodkowi Hodowli Zarodowej w [...]Sp. z o.o. z dnia [...]stycznia 2014 r. oraz T D- Gospodarstwo Rybackie z siedzibą w [...]z dnia [...] września 2012 r., których analiza potwierdza, że nie obejmują one spornego urządzenia wodnego.

Tym niemniej, Ośrodek Hodowli Zarodowej w [...]Sp. z o.o. w załączeniu do korespondencji z 4 czerwca 2018 r. przedłożył do akt sprawy dokumenty w postaci kopi pisma [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]Inspektoratu Rejonowego w [...]z dnia [...]sierpnia 2013 r., a także wyciąg z operatu wodnoprawnego dla obiektu [...], w których – wbrew wyjaśnieniom Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarządu Zlewni w [...]-[...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Inspektorat Rejonowy w [...]stwierdza, że "Urządzenia wodne melioracji podstawowych na odcinkach przylegających do stawów (potok [...],[...]i [...]) znajdują się na gruntach Skarbu Państwa w administracji [...]zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...][...]".

Wobec faktu, że budowa takiego urządzenia i korzystanie z wody przy pomocy urządzeń piętrzących wymagały według obowiązujących już od 1922 r. przepisów prawnych stosownego zezwolenia odpowiednich władz albo ich legalizacji, brak takiego pozwolenia wskazującego na innego inwestora ww. jazu niż Skarb Państwa, treść wskazanych dokumentów, w tym przedstawionych pozwoleń wodnoprawnych oraz brak wiedzy co do legitymowania się tytułem własności do spornego urządzenia przez jakikolwiek inny podmiot, dają podstawę do wniosku o przypisanie własności urządzenia Skarbowi Państwa. Okoliczność, że urządzenie wodnoprawne może pozostawać we własności innego podmiotu niż podmiotu będącego właścicielem wody, nie oznacza braku prawnej możliwości bycia właścicielem obu składników. W tych warunkach Sąd uznał zarzut braku prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dowodowego za nieuprawniony.

Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, kto odnosi korzyści z funkcjonowania danego jazu, albowiem w świetle art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, podmiot taki co najwyżej może uczestniczyć w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych, również tych służących do ochrony przed powodzią. Według art. 188 ust. 1 ww. ustawy, utrzymywanie urządzeń wodnych należy jednak do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji.

Stosownie zaś do art. 258 ust. 8 Prawa wodnego, to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone.

Przyjmując jednak nawet, że poczynione ustalenia nie wskazują jednoznacznie, iż to Skarb Państwa jest właścicielem urządzenia budowlanego objętego nakazem naprawy, zdaniem Sądu, zarazem chybione są zarzuty skargi dotyczące w istocie zaniechania ustalenia właściciela urządzenia wodnego przez organy nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy wyczerpały one inicjatywę dowodową w tym zakresie, podejmując – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA), w którym to Sąd uznał, że w pewnych sytuacjach, gdy właściciel urządzenia wodnego jest nieznany i nie ma możliwości jego ustalenia, nie można na zasadzie a contrario stosować regulacji art. 216 ust. 6 Prawa wodnego, przyjmując że właściciel wody i gruntów pod tymi wodami (czyli skarżący) nie odpowiada za te urządzenia, gdyż nie jest ich właścicielem. Przepis ten stanowi, że urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa.

Niemniej jak zauważył trafnie WSA w Gdańsku, przepis ten po pierwsze, ma zastosowanie tylko do urządzeń wodnych, które wykonały Wody Polskie. Z oczywistych względów Wody Polskie nie mogły być inwestorem spornego jazu, skoro według wyjaśnień samego skarżącego powstał on prawdopodobnie jeszcze przed 1939 r. Dosłowne odczytywanie powyższego przepisu prowadziłoby zatem do wniosku, że Skarb Państwa - Wody Polskie jest właścicielem wyłącznie tych urządzeń wodnych, które sam wybudował lub buduje, co dotyczyłoby bardzo nielicznej kategorii tych obiektów. Po drugie, wykładnia a contrario, tej normy prawnej dotyczyć może urządzeń wodnych nie wykonanych przez Wody Polskie, ale które zarazem mają swego konkretnego właściciela. Zdaniem Sądu, powyższy przepis nie ma zastosowania do urządzeń wodnych, co do których nie ustalono ich właściciela i nie ma możliwości, by to uczynić.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z poglądem WSA w Gdańsku, że zaakceptowanie argumentacji o wyłączeniu odpowiedzialności podmiotu wykonującego prawa właścicielskie do wód (art. 258 Prawa wodnego), na których znajdują się urządzenia wodne, których właściciela lub inwestora nie można ustalić, a znajdujących się na wodach i gruntach stanowiących jego własność, sprowadzałoby się do zaaprobowania sytuacji - niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa - że brak jest w ogóle podmiotu odpowiedzialnego za pewną kategorię urządzeń wodnych, których stan techniczny może np. zagrażać zdrowiu i życiu jednostek, mających do nich powszechny dostęp. Cytowany przepis art. 216 ust. 5 Prawa budowlanego nie ma służyć uchyleniu się od odpowiedzialności prawnej za utrzymanie urządzenia wodnego, wypełniającego znamiona "rzeczy niczyich", lecz służyć jej uporządkowaniu, co dotyczy sytuacji, gdy status właścicielski tych urządzeń jest jasny lub też możliwy do ustalenia.

Nie przekreśla to niekwestionowanego poglądu o braku możliwości wyprowadzania na podstawie Prawa wodnego swoistego rodzaju domniemania własności urządzenia wodnego, jak to ma miejsce na gruncie Kodeksu cywilnego. Jeśli więc istnieje jakakolwiek możliwość ustalenia właściciela urządzenia wodnego, wówczas organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić i do niego skierować obowiązki związane z koniecznością utrzymania urządzenia w należytym stanie. Przeciwna interpretacja pozostawałaby bowiem w oczywistej sprzeczności z przepisami Prawa wodnego, w tym z art. 216 ust. 5 Prawa wodnego, który jak wskazano powyżej, nie reguluje sytuacji odpowiedzialności za urządzenia wodne "niczyje".

Za takim stanowiskiem w rozpoznawanej sprawie przemawia również to, że jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, sporne urządzenie – wbrew zarzutom skargi – pełni istotną funkcję przy zapobieganiu zagrożeniom powodziowym. Na jego znaczenie w gospodarce wodnej, przede wszystkim na regulację przepływu wód w potoku [...] wskazuje treść znajdujących się w aktach sprawy pism Burmistrza Gminy [...]z dnia [...]marca 2017 r. oraz Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2017 r., które zainicjowały przedmiotowe postępowanie przed [...]WINB. W pismach tych organy samorządu terytorialnego wskazały m.in., że katastrofalny stan jazu powoduje nadmierne piętrzenie wód na potoku, co z kolei skutkuje zalewaniem zabudowanych nieruchomości na terenach Gmin [...] i [...]. Jaz powinien funkcjonować w taki sposób, aby jego zasuwy były ruchome, co w sytuacjach wezbraniowych i powodziowych umożliwiałoby zrzut wody do potoku [...]w celu ograniczenia istniejącego zagrożenia.

Inaczej niż uważa skarżący, powyższe zdaje się potwierdzać treść "Opracowania dokumentacji określającej stosunki wodne oraz gospodarkę wodną na ciekach oraz urządzeniach wodnych i melioracyjnych na obiektach [...],[...], [...] i [...]" - wykonanego na zlecenie [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Jak słusznie zauważył organ II instancji, w rzeczonym Opracowaniu wskazano na ważną rolę koryta [...], jako podstawowego odbiornika wód z kanalizacji burzowej, z odwodnienia powierzchniowego terenu osiedli mieszkaniowych, terenu zakładów produkcyjno-handlowych oraz starych i nowo wykonywanych szlaków komunikacyjnych kategorii gminnej, powiatowej i wojewódzkiej. W rezultacie, nie tylko udział ww. użytkowników, ale cały system młynówek, został uwzględniony w analizie hydraulicznej przepustowości rozważanego systemu w przypadkach intensywnych opadów na terenie poszczególnych zlewni cząstkowych całego sytemu "[...] " i ich dopływów.

W konkluzji wskazano, że derywacje z podstawową funkcją zasilania młynów stanowiły również - ważne z hydraulicznego punktu widzenia - kanały obiegowe odciążające główne koryto [...] (głównie [...]) w warunkach przepływów wezbraniowych (zob. str. 10 Opracowania).

Tymczasem, zgodnie z dyspozycją art. 163 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Wody Polskie zapewniają, w zakresie swojej właściwości, ochronę ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1. Natomiast przepis art. 165 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przewiduje, że ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności także przez sterowanie przepływami wód.

W konsekwencji, w przekonaniu także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, a jego stan techniczny niewątpliwie jest tego rodzaju, że wymaga pilnych napraw, Skarb Państwa jako właściciel wody płynącej i gruntu pod nią odpowiedzialny jest za stan techniczny tych urządzeń, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do tych wód i gruntów, co oznacza, że może zostać obciążany obowiązkiem podjęcia niezbędnych prac naprawczych przy obiekcie. Taka sytuacja nie jest objęta regulacją art. 216 ust. 5 Prawa wodnego, który dotyczy urządzeń wodnych wybudowanych przez Wody Polskie i inne konkretne podmioty. W sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, zrealizowanego na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, a także na gruncie pod takimi wodami, muszą znaleźć zastosowanie reguły ogólne, wynikające z przepisów ogólnych regulujących prawo własności, a więc oparte o zasadę superficies solo cedit, bowiem tego typu sytuacja nie jest uregulowana w Prawa wodnego.

Nie jest bowiem do zaakceptowania pogląd o braku możliwości przypisania odpowiedzialności za stan techniczny urządzenia wodnego, którego właściciela nie można ustalić, a które znajduje się na gruncie i wodach, stanowiących własność konkretnego podmiotu, tym bardziej zaś – gdy jego stan techniczny stwarza zagrożenie powodziowe dla okolicznych zamieszkałych terenów. Oznaczałoby to bowiem, że odpowiedzialność za takie obiekty pozostaje całkowicie poza ramami prawnymi, której to sytuacji w żaden sposób nie można podzielić w demokratycznym państwie prawa.

W takich okolicznościach, wobec uregulowania w Prawie wodnym wyłącznie obowiązków właścicieli urządzeń wodnych związanych z ich utrzymaniem w odpowiednim stanie technicznym i ich konserwacją, nie można ich było, na gruncie niniejszej sprawy, poszukiwać tylko w tej ustawie. W konsekwencji, zastosowanie mógł znaleźć art. 66 Prawa budowlanego, dotyczący obiektów budowlanych, będących w nieodpowiednim stanie technicznym, w odniesieniu do których organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresata nałożonego nakazu należało natomiast określić odpowiednio do treści art. 61 Prawa budowlanego, który wskazuje, że obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu. Przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa.

Wskazał na to NSA w wyroku z dnia 5 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1310/06, LEX nr 504993), uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 Prawa budowlanego. Tym niemniej, aktualność zachował również wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 marca 1985 r., II SA 29/85, LEX nr 1687935, w którym stwierdzono, że przepisy art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. (obecnie art. 61 Prawa budowlanego) i art. 46 tej ustawy z 1974 r. (obecnie art.

66) odnoszą się nie tylko do właściciela, ale również do zarządcy obiektu budowlanego i określają ich obowiązki oraz uprawnienia organów administracji państwowej w razie konieczności zapewnienia należytego stanu takich obiektów. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mają bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą.

W świetle art. 61 i 66 ust. 1 Prawa budowlanego. w ocenie Sądu, przywołane już wcześniej przepisy ustawy – Prawo wodne nie pozostawiają wątpliwości, że nawet w przypadku powzięcia wątpliwości, co do przysługującego Skarbowi Państwa tytułu własności do jazu na potoku [...], obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych przy tym urządzeniu wodnym, powinien być w takim razie i zasadnie został nałożony na podmiot sprawujący zarząd wodami i nieruchomością gruntową, na których sporne urządzenie jest położone. Trafność takiego stanowiska potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1791/17, CBOSA), w którym wskazano że "(...) organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić kto jest właścicielem urządzenia wodnego (ujęcia wodnego). Jeżeli niemożliwe jest ustalenie urządzenia wodnego, to wówczas decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności powinna być skierowana do zarządcy nieruchomości gruntowej, na której znajduje się ten obiekt. (...) nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie to właśnie strona skarżąca kasacyjnie jest zarządcą gruntu, na którym znajduje się to urządzenie wodne, a organy administracyjne nie ustaliły, aby inny podmiot był zarządcą lub właścicielem tego urządzenia.

Tym samym jako zarządca nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa pokrytej wodami płynącymi powinien być adresatem decyzji o nakazie, stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wykonania określonych obowiązków celem usunięcia nieprawidłowości, w przypadku braku możliwości ustalenia innego niż Skarb Państwa właściciela lub zarządcy tego obiektu." (por też wyroki NSA z 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 665/16, opubl. w Lex nr 2189793; z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3127/17).

W tym względzie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej, która nie wykazała, aby urządzenie wodne znajdowało się w zarządzie innego podmiotu, niż Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd zlewni w [...], sprawującego zarząd nad wodami oraz nieruchomością gruntową, na której znajduje się przedmiotowy jaz i jako następcy prawnego [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat Rejonowy w [...].

Ustalenia dokonane przez organy w niniejszej sprawie Sąd uznał prawidłowe. W postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 6, 7, 19 i 77 k.p.a., w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ani art. 188 ust. 1 oraz art. 258 ust. 8 Prawa wodnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.