Uzasadnienie
W dniu [...] października 2007r. A. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2007r. Starosta P. wznowił to postępowanie uznając, że A. M. wykazała, iż jako strona bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) Kodeks Postępowania Administracyjnego odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w uzasadnieniu organ pierwszej instancji twierdził, że usytuowanie garażu i budynku mieszkalnego w granicy, nie ogranicza prawa zabudowy na działce nr ewidencyjnej [...] i nie spowoduje niezgodnego z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie, przesłaniania budynku na wyżej wymienionej działce.
W ocenie Starosty P. ze względu na rozmiary działki zasadne było zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że prowadzone przez Wójta Gminy L. postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek nr ewidencyjny [...] nie ma związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. M. zarzucając naruszenie art. 151 § 2 Kpa, art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz dyspozycji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucając naruszenie wyżej wymienionych przepisów wnosiła o uchylenie decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym.
W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie powinno nastąpić przed zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek [...]. Ustalenie przebiegu granicy może mieć wpływ na rozmiary działki, a w dalszej kolejności na zbadanie dopuszczalności usytuowania budynków w granicy. W szczególności, jeżeli doszło by do ustalenia, że granica w rzeczywistości przebiega w głębi działki [...], wówczas działka ta stała by się zbyt wąska aby usytuować na niej budynek według przedstawionego projektu. Natomiast przesunięcie granicy w głąb działki [...] może spowodować, że rozmiary działki [...] nie będą uzasadniały budowy w granicy.
Poza tym wznoszenie budynku w granicy skutkuje zwiększeniem uciążliwości związanych z budową i eksploatacją domu na działce sąsiedniej, a więc stanowi naruszenie uzasadnionego interesu prawnego osoby trzeciej. W ocenie A. M. żadna z przesłanek wymienionych w § 12 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W stosunku do budynku garażowego nie została spełniona. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera ustaleń zezwalających na sytuowanie budynku przy granicy działki, a wymiary działki nie stanowią przeszkody aby garaż został umiejscowiony na działce zgodnie z wymaganymi odległościami od granic działek sąsiednich.
W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) Kodeks Postępowania Administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym typu "G1-04" i w tym zakresie uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma obiektami, na które inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę. Oba obiekty stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość i każdy z nich może samodzielnie funkcjonować bez drugiego.
Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty P. udzielająca pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego pomieszczeniem gospodarczym jest nie zgodna z prawem. Zaprojektowaniem w/w inwestycji bezpośrednio przy granicy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ odwoławczy podzielił pogląd A. M., że takie usytuowanie garażu nie wynik, ani z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie jest usprawiedliwione niemożnością zachowania odpowiednich odległości ze względu na rozmiary działki.
W związku z tym organ drugiej instancji uznał, że Starosta P. naruszył prawo procesowe oraz prawo materialne. Oceniając prawidłowość postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego Wojewoda [...] stwierdził, że inwestorzy – A. J., T. J. i M. J. -dopełnili wszelkich formalności wynikających z przepisów prawa budowlanego. W związku z tym, że obiekt ten odpowiada przepisom prawa decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie należało utrzymać w mocy.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły A. M. oraz A. J. i T. J..
W swojej skardze A. M. zarzuciła przedmiotowej decyzji zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. na podstawie błędnych ustaleń faktycznych oraz naruszenie dyspozycji § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wnosiła o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007r. W uzasadnieniu wskazała, że w przypadku budynku usytuowanego w granicy, aby spełnić wymagania § 29 w/w rozporządzenia konieczne było zaprojektowanie budynku z dachem jednospadowym. Ukształtowanie dachu w zaprojektowanym budynku powoduje, że woda opadowa, woda z topniejącego śniegu i sam śnieg odpływać będą w sposób niedozwolony na teren jej działki.
Po wniesieniu skargi A. M. zawarła związek małżeński i zmieniła nazwisko na K..
W swojej skardze A. J. i T. J. domagały się uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. w części uchylającej decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007r. dotyczącej uchylenia decyzji nr [...] i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu drugiej instancji nie została poprzedzona oględzinami przedmiotowej działki, a tylko wtedy można by było ocenić, czy możliwe jest inne usytuowanie garażu. Poza tym Wojewoda [...] miał świadomość tego, że budowa garażu została już rozpoczęta i w związku z tym nie mógł wydać decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Po uchyleniu w tej części pozwolenia na budowę mógł tylko umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie, gdyż fakt rozpoczęcia budowy powoduje utratę kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej.
Skarżące wskazały również, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą uchylenie decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu istoty sprawy, a nie samych przyczyn wznowienia postępowania. Wojewoda [...] nie zbadał sprawy pod tym kątem, nie dokonał wymaganych ustaleń i nie wyjaśnił dlaczego właściwym rozstrzygnięciem jest częściowe uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga A. J. i T. J. zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).
Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu wznowieniowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania, którego istotą jest weryfikacja wad postępowania decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to pomimo odrębności procesowej pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem toczącym się uprzednio w postępowaniu zwykłym. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w konsekwencji bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym trzeba, że wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Warunkiem wznowienia postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest żądanie strony, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Po przeprowadzonym postępowaniu organ wydaje decyzję, w której:
* po pierwsze, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a,
* po drugie, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,
* po trzecie, ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji - w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146.
Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r., II OSK 730/05, LEX nr 209471).
Przenosząc te rozważania na realia rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] została wydana z obrazą art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wzięły pod uwagę i w tym względzie nie poczynił w pełnym zakresie ustaleń, czy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym roboty były wykonane i w jakim zakresie. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robot budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i skutkuje jego umorzeniem (zob. wyrok NSA sygn. Akt IV SA 1311/96, LEX 47790). Ta kwestia powinna także zostać wyjaśniona w postępowaniu wznowieniowym, gdyż nowa decyzja o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym nie powinna być wydana w zasadzie wówczas, gdyby budowa na podstawie uchylonej decyzji w postępowaniu wznowieniowym była zaawansowana.
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] występował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o udzielenie informacji, czy prace budowlane przy budowie garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr ew. [...] zostały rozpoczęte. W odpowiedzi potwierdzono rozpoczęcie budowy. Wobec powyższego przynajmniej w tym zakresie Wojewoda miał wiedzę o rozpoczęciu robót budowlanych.
W tej sytuacji nie mógł, uchylając decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] odmówić udzielenia pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym.
Po uchyleniu w tej części pozwolenia na budowę mógł tylko umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie, ponieważ fakt rozpoczęcia budowy powoduje utratę kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu wznowieniowym.
Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.