Uzasadnienie
B. P., L. R. i B. S., spadkobiercy współwłaścicielki części nieruchomości położonej w [...] przy [...], wystąpili z podaniem na podstawie art. 156 § 1 pkt 1,2 i 3 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...].w przedmiocie przeznaczenia terenu położonego w [...] przy [...] na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 par 1 K.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Z uzasadnienia wynika, że brak przedmiotu sprawy, bowiem istnienie w obrocie prawnym decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], nie zostało potwierdzone jakimkolwiek dokumentem.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania B. P., L. R. i B. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że jedynie z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., znak: [...] o wywłaszczeniu nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...] k.m. [...] wynika, że kwestionowana przez skarżących decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. była wydana i była decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny i zarazem stanowiła podstawę wywłaszczenia. Jednak zdaniem organu drugiej instancji postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie wykazało, aby w ogóle taka decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. Między innymi Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], poinformowało, że nie jest w posiadaniu akt dotyczących decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], a zarazem wskazało, że dokumentacje budowlane z lat siedemdziesiątych znajdują się w archiwum Urzędu Miejskiego w [...].
Natomiast Urząd Miejski w [...] odpowiedział pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], że nie dysponuje archiwalnymi dokumentami dotyczącymi kwestionowanej decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. Z pisma Urzędu Miejskiego w Będzinie wynika, że w spisach archiwum nie figuruje przedmiotowa decyzja dotycząca Centralnego Układu Komunikacyjnego oraz nie figuruje pozycja dotycząca rozbiórki budynku znajdującego się przy [...] w [...] na działce nr [...] k.m. [...]. za lata 1954-1982.
Na podstawie powyższych dowodów organ odwoławczy uznał, że decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], nie została w ogóle wydana. W związku z tym wszczęte postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
Na powyższą decyzję B. P., L. R., B. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucili: "naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości w celu ustalenia, w czyim posiadaniu znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., a które to naruszenie wynika z naruszenia art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność wydania decyzji z 1974 r. i jej treści oraz nieprzekazanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność poprzez przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę.
Ponadto naruszenie art. 75 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a to dowodu z zeznań zawnioskowanych świadków, z treści zbioru dokumentów dotyczącej przedmiotowej nieruchomości w wydziale ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w [...], zwrócenie się do Archiwum Państwowego w [...] oraz organów administracji centralnej o informację odnośnie dokumentacji dotyczącej inwestycji, na potrzeby której została wydana przedmiotowa decyzja. Naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wszystkich powyższych działań i czynności, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa, skoro organy państwa pomimo istnienia dowodów potwierdzających, że doszło do wydania decyzji na mocy której wyburzono kilkadziesiąt budynków w Będzinie stwierdzają, że decyzja taka nie została wydana.
W konsekwencji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...] nie została wydana, podczas gdy z treści decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. wynika, że wyburzenia budynków dokonano na podstawie ww. decyzji z 1974 r., co potwierdza, że doszło do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. o wyburzeniu budynków przy [...]".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym powyżej przepisie. Istotne jest w tym postępowaniu, aby istniał jego przedmiot, czyli kwestionowana decyzja.
W niniejszej sprawie, zdaniem organu, takiego przedmiotu postępowania nie ma, bowiem decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], nie została w ogóle wydana.
Okoliczność, że taka decyzja istniała i weszła do obrotu prawnego, wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., którą to wywłaszczono spadkodawczynię skarżących z części nieruchomości położonej w Będzinie przy [...], zapisanej w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] za numerem [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podstawą wywłaszczenia stanowiła opisana wyżej decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. zatwierdzająca plan budowy Centralnego Układu Komunikacyjnego w [...]. Mimo tak jednoznacznego stwierdzenia, organ w zaskarżonej decyzji uznał, że kwestionowana decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. nie została w ogóle wydana. Jednak w swoich ustaleniach nie uzasadnił tego stanowiska i nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że jedynym miarodajnym dowodem na brak wydania przedmiotowej decyzji są pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. informujące o braku dokumentacji archiwalnej o jej wydaniu.
Podnieść należy, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 K.p.a.). Swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny polegających na tym, że nie może być ona dowolna i odnosić się tylko do określonych dowodów pomijając pozostałe dowody zgromadzone w sprawie. Organ odwoławczy zupełnie pominął w tej ocenie fakt, że "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". (art. 76 § 1 K.p.a.).
Przepisy o postępowaniu administracyjnym przewidują, iż "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczaić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" (art. 75 § 1 K.p.a.).Oznacza to, że przepisy nie wprowadzają hierarchii dowodów, a zawarte w powołanym przepisie art. 75 § 1 K.p.a. wyliczenie środków dowodowych jest jedynie przykładowe. Zasada równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń, co może być dowodem, nie zwalnia organów od ich oceny. Obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli dojść do prawdy, co wynika z art. 7 i art. 77 K.p.a. i oznacza, że wszelkie czynności zmierzające do wykrycia prawdy obiektywnej, powinny być podejmowane z urzędu. Jednak, gdy strona zgłasza dowody w sprawie, to na podstawie art. 78 § 1 K.p.a. organ powinien uwzględnić ten wniosek, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
W niniejszej sprawie organ takich wniosków dowodowych nie uwzględnił, a miały one na celu wykazanie istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. Chodziło bowiem o przeprowadzenie dowodu z treści zbioru dokumentów z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd w [...] dla przedmiotowej nieruchomości oraz z zeznań wskazanych przez skarżących świadków, którzy posiadają wiedzę na okoliczność wprowadzenia do obrotu decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r.
Powyższe wskazuje, że organy dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu, a to art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art., 78, art. 80, art. 81, art. 107 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym przedwcześnie przyjęły, że brak przedmiotu sprawy - decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze wskazówki zawarte w uzasadnieniu, a przede wszystkim ponownie powinny uzupełnić postępowanie dowodowe o dowody wnioskowane przez skarżących. Po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego poczynić ustalenia uwzględniające całość materiału dowodowego przez wskazanie, którym dowodom dał wiarę, a którym takiej wiary odmówił i dlaczego. Pamiętając, że swobodna ocena dowodów musi tworzyć jedną harmonijną całość i znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz.433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.