Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 71 a ust. 4 w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego dla potrzeb działalności muzycznej nocnego klubu muzycznego [...] usytuowanego w budynku biurowym przy Al. [...] w [...] nakazał Spółdzielni Wydawniczo – Handlowej "[...]" w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej – nocnego klubu muzycznego [...] w ww. budynku bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi.
W dniu [...] marca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 159 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wstrzymał z urzędu wykonanie tejże decyzji.
Organ wskazał, że po dokonaniu wstępnej oceny badanej decyzji uznał, że istnieje prawdopodobieństwo, iż może być ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną co w konsekwencji może doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Zachodzi bowiem podejrzenie, że rozstrzygnięcie organu powiatowego było niewykonalne w dniu jego wydania, a jego niewykonalność ma charakter trwały (wada określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Owa niewykonalność jak stwierdził organ – może polegać na braku faktycznej możliwości ze strony organu nadzoru budowlanego do wyegzekwowania zmiany sposobu użytkowania klubu muzycznego na kawiarnię.
Po rozpatrzeniu zażaleń Prokuratora [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 159 § 1 k.p.a. stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie organu o istnieniu wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś udowodnienie istnienia tych wad następuje w postępowaniu rozpoznawczym.
W przedmiotowej sprawie ustalono, że Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...], z dnia [...].01.2003 r., zezwolił na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku Al. [...], na lokal gastronomiczny - kawiarnię, zgodnie z załączonym projektem budowlanym.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], z dnia [...].01.2003 r.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], wniesione zostało odwołanie, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone, co wskazuje na to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], nie jest decyzją ostateczną.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...].03.2010 r., Nr [...], na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie lokalu użytkowego, funkcjonującego jako nocny klub muzyczny "[...] ", usytuowanego w budynku biurowym przy Al. [...] w [...] oraz nałożył na Spółdzielnię Wydawniczo-Handlową "[...] " z siedzibą w [...] ul. [...], obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał Spółdzielni Wydawniczo - Handlowej "[...] " przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...] w [...], bez wymaganego zgłoszenia.
W rozpatrywanym przypadku w ocenie organu odwoławczego, istnieje prawdopodobieństwo istnienia wady powodującej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...], z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], w dniu jej wydania, wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (a nie wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak wskazał organ I instancji).
Jak bowiem wskazano wyżej, nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], z dnia [...].01.2003 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku Al. [...], na lokal gastronomiczny - kawiarnię. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...], z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...], w [...], nie precyzuje w sposób jednoznaczny, do jakiego poprzedniego sposobu użytkowania należy przywrócić nocny klub muzyczny “[...]", czy do użytkowania, jako lokalu gastronomicznego - kawiarni, czy do sposobu użytkowania wcześniejszego tj. przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r., Nr [...].
W dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (decyzja Nr [...], z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], o nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...] w [...], w obrocie prawnym istniała decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...], z dnia [...].01.2003 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku Al. [...], na lokal gastronomiczny – kawiarnię.
W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego jest nieprecyzyjne i istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta może być dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Natomiast dla wstrzymania wykonania tejże decyzji wystarczające jest wskazanie na prawdopodobieństwa istanienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień prawdopodobieństwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o nakazanie organowi utrzymania z mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.
Prokurator Prokuratury [...] w [...] w skardze wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia je poprzedzającego.
Prokurator Prokuratury [...] w [...] wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia pojęcie niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5) oraz niejasności decyzji, kiedy to ma zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a.
Ponadto Prokurator podniósł, że wykonanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu winno polegać na przywróceniu stanu sprzed wydania decyzji o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu na kawiarnię.
W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. Sąd połączył obie ww. skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na mocy art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., którym organ odwoławczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nakazującej Spółdzielni Wydawniczo – Handlowej “[...]" przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...] w [...] bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi.
Podstawą prawną działania organu jest przepis art. 159 § 1 k.p.a.
Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. jest “prawdopodobieństwo" a nie “uprawdopodobienie" wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, przy czym organ wydając postanowienie nie przesądza o treści ostatecznego rozstrzygnięcia wydawanego w trybie art. 158 k.p.a. (tak NSA w sprawie I OSK 725/09 wyrok z dnia 11.03.2010 r.).
Jednakże wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych.
Zbyt szybkie korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (tak NSA w sprawie IV SA 2311/96 wyrok z dnia 2.09.1998).
Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu wojewódzkiego wprawdzie organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, to jednak powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy. Określenie prawdopodobieństwa powinno każdorazowo polegać na wskazaniu tego z punktów art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę.
Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego i nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, której postępowanie dotyczy. Do zakończenia postępowania decyzja pozostaje bowiem w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego, w tym wypadku decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania egzekucyjnego stwierdził, że w obrocie prawnym jest decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania jednakże decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tejże decyzji, natomiast odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpatrzone do dnia dzisiejszego.
W tym stanie rzeczy decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym. Wskazana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu wada decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. polegająca na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu nieprecyzyjnego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji może budzić wątpliwości wobec braku odniesienia się przez organ do przesłanek stwierdzenia nieważności, którymi są oczywistość, charakter naruszenia prawa i skutki społeczno – gospodarcze.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana w warunkach związania organu, a także Sądu w dalszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie VII SA/WA 1228/07, której przedmiotem był nakaz doprowadzenia lokalu gastronomicznego do stanu pierwotnego.
Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sądowi znana była decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. (nr [...]) zezwalająca poprzedniemu najemcy na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku przy Al. [...] w [...] na lokal gastronomiczny – kawiarnię zgodnie z projektem. W ocenie Sądu rozpatrującego wówczas sprawę organy winny prowadzić postępowanie w sprawie w trybie art. 71 a Prawa budowlanego, bowiem prace budowlane zostały wykonane, jako adaptacja zmienionego samowolnie sposobu użytkowania części obiektu.
Tak więc organ wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 71 a ust. 4 k.p.a. w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. będąc związanym oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie VII SA/WA 1228/07.
Wątpliwości co do treści decyzji w drodze postanowienia na żądanie strony lub organu egzekucyjnego mogą być wyjaśnione w każdym czasie, stąd twierdzenie organu o nieprecyzyjności decyzji powodującej rażące naruszenie prawa nie może się ostać.
Natomiast odnośnie zarzutu niewykonalności decyzji podnoszonego przez organ pierwszej instancji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) stwierdzić należy, że nie zostały w ogóle przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane okoliczności, które wskazywałyby na tę konkretną wadę.
Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które istniały w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas zaś organy okoliczności tych nie wskazały.
Należy też mieć na uwadze, że organy obu instancji powoływały się na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującej przywrócenie sposobu użytkowania wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania w sytuacji, gdy w stosunku do tej ostatniej decyzji w dniu [...] lipca 2008 r. zapadła decyzja stwierdzająca jej nieważność.
Nierozpoznanie odwołania od tej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dnia dzisiejszego może być przedmiotem innych postępowań w szczególności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W toku rozpoznania tych skarg Sąd ma możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny.
Z powyższych względów wobec niewskazania przez organy okoliczności stanowiących o prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.