Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. O. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. (nr [...]) którym organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2017 r. (nr [...]) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowalnej na nieruchomości położonej w D. (gmina P.).
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że C. O. w piśmie z 15 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy przez K. O. zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina P. Wnioskodawca podał, że wraz z K. O. jest współwłaścicielem tej nieruchomości i wyraża zgodę na budowę tego zbiornika.
Organ I instancji postanowieniem z [...] września 2017 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ podał, że nieruchomość na której znajduje się szambo jest współwłasnością C. O. i K. O., niemniej, przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy wynikiem tego postępowania cywilnego a postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru.
C. O. wniósł zażalenie na to postanowienie. Żalący się zarzucił postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuzasadnione zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. C. O. podał, że przed Sądem Rejonowym w P. nie toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności, ale o dział spadku w skład którego wchodzi m. in. działka nr [...] w D. (co znajduje potwierdzenie w piśmie tego Sądu z 26 września 2017 r.). W jego ocenie, wynik postępowania o dział spadku nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. C. O. dodał, że K. O. budując szambo nie dysponował jego zgodą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po rozpoznaniu zażalenia C. O., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB w P. zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Toczące się postępowanie cywilne w przedmiocie działu spadku w skład którego wchodzi nieruchomość na której znajduje się sporny zbiornik na nieczystości ciekłe (czy też postępowanie o zniesienie współwłasności), nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Między tymi postępowaniami nie zachodzi związek przyczynowy, a toczące się postępowanie przed sądem cywilnym nie uniemożliwia prowadzenia postępowania administracyjnego, nie jest zagadnieniem wstępnym dla tego postępowania.
K. O. w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jego uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez nieuzasadnione przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej toczącej się przed Sądem Rejonowym w P. pod sygn. akt [...]Ns [...] o dział spadku obejmującego ww. działkę o nr ewid. [...] "nie determinuje" postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi K. O. podniósł, że "nieracjonalne, pozbawione sensu byłoby nakładanie obowiązków (z zakresu nadzoru budowlanego) na tego, kto przymiot właściciela gruntu utraci, gdyż taka osoba nie będzie zainteresowana wykonywaniem uprzednio nałożonych na nią obowiązków administracyjnych i wyegzekwowanie ich od niej nie będzie możliwe (...)". W jego ocenie, rozstrzygnięcie sądu, "który z obecnych współwłaścicieli obejmie własność nieruchomości na wyłączność ma znaczenie dla możliwości wykonania obowiązków nakładanych na obydwu współwłaścicieli łącznie.
Gdy bowiem obowiązek zostanie nałożony na obydwu, a współwłasność ustanie, były współwłaściciel utraci możność wykonania obowiązku z racji utraty kontaktu z gruntem, a ten, który jako właściciel się utrzyma, może nie być w stanie wykonać samodzielnie obowiązków tych, które pierwotnie obciążały obydwu współwłaścicieli".
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone przez K. O. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie organu I instancji (PNB w P.) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ II instancji uznał bowiem, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ nadzoru budowalnego (w sprawie legalności budowy szamba) jest możliwe bez uprzedniego zakończenia postępowania o dział spadku, w skład którego wchodzi nieruchomość na której to szambo się znajduje.
Sąd podziela to stanowisko organu odwoławczego.
Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zagadnienie wstępne to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kwestionuje stanowisko organu odwoławczego i domaga się zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem C. O. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy szamba na nieruchomości której wraz z nim współwłaścicielem. Skarżący argumentuje, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ nadzoru budowalnego zależy od wyniku sprawy zawisłej przed sądem cywilnym, dotyczącej podziału spadku.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi wymagana art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność pomiędzy obu sprawami i rozstrzygnięciami. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie legalności spornej inwestycji nie jest uwarunkowane (nie zależy) od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podziału spadku w skład którego wchodzi nieruchomość na której szambo jest posadowione. Z akt sprawy (postanowień Sądu Rejonowego w P. z [...] maja 1995 r. [...] Ns [...] i z [...] października 1996 r., [...] Ns [...], wypisu z rejestru gruntów) wynika, że skarżący K. O. (który nie kwestionuje, że jest inwestorem – vide protokół kontroli robót budowlanych z [...] września 2017 r.) oraz inicjujący postępowanie w tej sprawie C. O., są współwłaścicielami nieruchomości położonej w D. (nabyli ją w spadku).
W świetle art. 52 Prawa budowalnego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie, bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej o dział spadku.
Sąd zauważa, że organ II instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił "tylko" zaskarżone postanowienie (nie orzekł merytorycznie w tej sprawie albo nie umorzył postępowania przed organem I instancji).
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ II instancji jedynie o uchyleniu postanowienia organu I instancji. W szczególności w sytuacji, w której organ odwoławczy uznaje, że nie było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, a przepisy nie przewidują wydania postanowienia "negatywnego" w stosunku do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. II OSK 2518/15).
NSA w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., I OSK 627/15, który zapadł w stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, uznał, że jeżeli organ II instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdził, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest on uprawniony "jedynie" do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchylenie przez organ II instancyjny postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania oznacza, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania, tym samym organ I instancyjny winien prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie, w tym przypadku postępowanie w sprawie legalności posadowienia zbiornika na nieczystości (szamba).
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone przez K. O. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.