Uzasadnienie
VIISA/Wa 1360/07
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), nałożył na M. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku – rozbiórki łuku z kamienia polnego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., nakazanej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że upomnienie wzywające do wykonania obowiązku zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 5 stycznia 2005 r. Organ wskazał, iż po przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązku w dniu 11 kwietnia 2005 r. ustalono, że łuk z kamienia nadal znajduje się na działce nr ewid. [...] i w związku z tym uznano obowiązek za niewykonany i wszczęto postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania obowiązku. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2005 r. wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny, które zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia ze względu na niewskazanie przez organ pierwszej instancji w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2005 r. podstawy prawnej obowiązku, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu tytułu wykonawczego organ orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia złożyli B. i M. B. Podniesiono, że w związku z upomnieniem wzywającym do wykonania obowiązku otrzymanym w dniu 5 stycznia 2005 r. zobowiązany przystąpił do zlikwidowania przedmiotowego obiektu, o czym poinformował organ w piśmie z dnia 21 marca 2005 r., jednak w wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2005 r. ustalono, że nadal znajduje się on na działce, natomiast został przesunięty o 32 cm. Wnioskodawcy nie zgodzili się z ustaleniami organu oraz zauważyli, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane budowa obiektów małej architektury nie wymaga zgłoszenia.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i M. B., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zostało ono wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż egzekwowany obowiązek nie dotyczy nakazu rozbiórki budynku lub jego części, lecz obiektu budowlanego, zatem organ egzekucyjny prawidłowo przyjął za podstawę prawną wymiaru wysokości grzywny w celu przymuszenia przepisy art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a określona w postanowieniu wysokość grzywny nie narusza dyspozycji ww. przepisów. Wskazał, że badane postanowienie spełnia także wymogi określone w art. 122 cytowanej ustawy przewidziane dla postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, ponieważ zawiera: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie wraz z pouczeniem oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu wraz z pouczeniem. Ponadto, zdaniem organu, kontrolowane postanowienie nie zawiera innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Jednocześnie organ zauważył, że ocena zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego zależy od uznania organu egzekucyjnego, natomiast organ nadzorczy nie jest uprawniony do weryfikacji rozstrzygnięcia w tym zakresie, gdyż oznaczałoby to merytoryczną ocenę sprawy, co jest niedopuszczalne w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.
Na powyższe postanowienie złożył zażalenie M. B. Podniósł, że organ naruszył prawo, wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy dotychczasowy obiekt z kamienia polnego został rozebrany w 2005 r., a nowo wybudowany usytuowano w innym miejscu i zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, nieustanawiającymi obowiązku zgłoszenia budowy obiektów małej architektury na terenie własnej nieruchomości. Zaznaczył, iż zmienił się zarówno stan prawny (w związku z nowelizacją Prawa budowlanego), jak i stan faktyczny sprawy z uwagi na likwidację spornego obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku postępowania egzekucyjnego nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia z uwagi na fakt, iż nie wykonał on obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, zatem organ egzekucyjny zasadnie przyjął jako podstawę wymiaru wysokości grzywny przepisy art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ stwierdził, iż ocena zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego zależy od uznania organu egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B. Skarżący wyjaśnił, że wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] (o czym poinformował organ w piśmie z dnia 21 marca 2005 r.), nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, że obowiązek ten nie został wykonany ze względu na zlokalizowanie obiektu małej architektury w innym miejscu. Wskazał, iż postąpił zgodnie z obowiązującym prawem, które w dacie likwidacji samowoli dopuszczało umieszczenie obiektu małej architektury bez konieczności zgłoszenia, a z kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że obiekt ten ma być zlikwidowany dwukrotnie, co jest dla skarżącego niezrozumiałe i krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Wada ta polega na przeoczeniu przez organ nadzorczy, iż postanowienie organu II instancji o zastosowaniu środka egzekucyjnego (nałożeniu grzywny) będące przedmiotem postępowania nadzorczego, wydane zostało po rozpoznaniu zażalenia, w którym podniesiony został zarzut ujęty w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wykonanie obowiązku). Uwzględniając fakt, iż postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego przesłano łącznie z odpisem tytułu wykonawczego oraz pouczeniem, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, a w zażaleniu na postanowienie podniesiono zarzut ujęty w art. 33, to mimo nazwania pisma zażaleniem, winno ono być rozpoznane zgodnie z jego treścią (a nie tytułem) w trybie art. 33 i 34 § 1 tej ustawy, a nie art. 119 i 122 § 3 in fine.
Podstawy zarzutów ujęte w art. 33 dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich rozpatrzenia zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozpoznać zarzut, jeżeli odpowiada formalnym warunkom jego wniesienia.
Kontrolowane przez Sąd postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowanie administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten pozwala na weryfikację ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Uprawnienia organu nadzorczego polegają na zbadaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia w nim kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym organ jest zobowiązany do przeprowadzenia własnej analizy ważności decyzji pod kątem możliwości wystąpienia i innych przesłanek niż te, które podał wnioskodawca.
Podstawę prawną postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia stanowił art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłankę zastosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie stanowiło niewykonanie przez zobowiązanego rozbiórki obiektu małej architektury – łuku z kamienia polnego, nakazanej decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący już w piśmie z dnia 21 marca 2005 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o wykonaniu obowiązku, wynikającego z ww. decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Okoliczność usunięcia tego obiektu z miejsca, w którym zlokalizowano go samowolnie (przez odcięcie od podstawy) i przesunięcie go o ok. 30 cm nie została zakwestionowana w toku działań kontrolnych organu przy czym uznano, iż przesunięcie obiektu i umieszczenie go w innym miejscu nie stanowi jednak wykonania nakazanej rozbiórki.
Ta właśnie okoliczność została inaczej oceniona przez skarżącego, który wniósł zarzut wykonania nałożonego obowiązku. Zarzut ten nie został jednak rozpoznany w trybie art. 33 i 34 ww. ustawy, a zażalenie na postanowienie, któremu skarżący zarzucił nieważność odnosiło się jedynie do oceny zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego.
Zgodnie z treścią art. 122 § 1 Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
- 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32,
- 2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
Z przepisu tego nie wynika jednak, że nakłada on na organ egzekucyjny obowiązek jednoczesnego przesłania ww. dokumentów, szczególnie że zastrzeżenie zawarte w pkt 1 tego przepisu dotyczy sytuacji wyjątkowej, tj. obowiązku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32). Zasadą jest bowiem, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5), a wskazany tam obowiązek może być podstawą formułowania zarzutów, w tym badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, m.in. na skutek wykonania obowiązku. Również zastosowanie środka egzekucyjnego (wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) nie jest możliwe, jeśli egzekwowany obowiązek został wykonany (art. 7 § 3).
W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez wysłanie do zobowiązanego jednocześnie tytułu egzekucyjnego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (w rozpatrywanej sprawie - w postaci grzywny) oraz zakwestionowania postanowienia przez zobowiązanego w oparciu o przesłankę do złożenia zarzutu na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. wykonanie obowiązku), jak w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny winien rozpoznać zgłoszone zarzuty w trybie i na podstawie przepisów art. 34 cytowanej ustawy. Por. M. Mincer-Jaśkowska - glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92 "Jeżeli zobowiązany nie nazwie pisma zarzutami, lecz użyje jakiejkolwiek innej nazwy, a wniesie je w terminie 7 dni od doręczenia mu postanowienia o wszczęciu egzekucji i zastosowaniu odpowiedniego środka, pismo takie winno być zawsze rozpatrzone z punktu widzenia zarzutów."
Przepisy art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu ochronę interesów zobowiązanego w sytuacjach, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub egzekucja jest niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1637/2001).
W postępowaniu nadzorczym dotyczącym postanowienia o nałożeniu grzywny organ winien wziąć pod uwagę naruszenie ww. przepisów i ocenić, czy ich niezastosowanie przez organ egzekucyjny nie narusza prawa w sposób rażący.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.