Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez H. C. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym:
W dniu 2 kwietnia 2010 r. skarżąca – H. C. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu obiektu tymczasowego - kontenera przeznaczonego na działalność handlową przy ul. P. w G., działka nr ew. [...], obręb [...], G. Do zgłoszenia załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołała się na umowę zawartą z właścicielem działki przeznaczonej pod inwestycję, tj. z P. [...] S.A.
Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] -na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)- wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania ww. inwestycji. W krótkim uzasadnieniu wskazał, że zamiar postawienia tymczasowego obiektu budowlanego jakim jest kontener, narusza art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.), zawierający definicję obszaru kolejowego.
W odwołaniu od tej decyzji H. C. wskazała, że posiada zgodę P. [...] na ubieganie się o odstępstwo od warunków usytuowania budynków w sąsiedztwie linii kolejowych na działce nr ew. [...] w G. Zgoda ta wpłynęła do [...] Urzędu [...] w dniu 9 kwietnia 2009 r. Podała też, że działka wskazana pod inwestycję znajduje się blisko cmentarza miejskiego w G. oraz stacji kolejowej [...]. Działalność prowadzona w tym miejscu ma na celu obsługę podróżnych przyjeżdżających odwiedzić groby bliskich.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Główny Inspektor w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa działka, na której miałaby zostać zrealizowana ww. inwestycja, jest ujęta w decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych – poz. [...] tomu [...]załącznika (Dz. Urz. MI. Nr 14, poz. 51 ze zm.). Wobec tego stwierdził, iż bezspornym jest, że ww. działka jest obszarem kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przywołując treść art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym organ wskazał, że przepis ten jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, którym jest wyłącznie zarządzanie, eksploatacja i utrzymanie linii kolejowych, a także obsługa przewozu osób i rzeczy. Wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji ww. celów stanowiłoby daleko idącą ingerencję w istotę obszaru kolejowego.
W konsekwencji organ stwierdził, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służyły do obsługi przewozu osób i rzeczy. Ponieważ przedmiotowa inwestycja, tj. kwiaciarnia dla osób przejeżdżających odwiedzić groby bliskich, nie zalicza się do żadnej z wymienionych kategorii budowli i budynków, usytuowanie jej na obszarze kolejowym jest niedopuszczalne.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca – H. C. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną jego interpretację oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania praktycznie bez jej udziału.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że zwróciła się z wnioskiem o pozwolenie na postawienie kontenera handlowego obok cmentarza w G. wskazując jednocześnie, że posiada prawo do użytkowania gruntu oraz zgodę Wojewody [...] na odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Podniosła, że w jej ocenie brak jest merytoryczno-prawnych przesłanek do wydania orzeczenia "o odmowie pozwolenia na postawienie kontenera", albowiem posiada prawo do terenu i zgodę organu na odstępstwo. Wskazała także na to, iż inni inwestorzy na tym samym obszarze traktowani są odmiennie, co świadczy o różnej interpretacji obowiązujących przepisów.
Do skargi skarżąca załączyła m.in. kserokopię -niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem- postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wyrażającego zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 października 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955) i zezwalającego na posadowienie kontenera przeznaczonego na działalność handlową na dz. [...] nr [...] obr. [...] G. w zbliżeniu do linii kolejowej Nr [...] [...]. Postanowienie to, jak wynika z jego sentencji, zostało wydane na wniosek H. C. z 22 kwietnia 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że za nieprawdziwe należy uznać zawarte w skardze twierdzenie, jakoby skarżąca dysponowała zgodą właściwego organu na odstępstwo. W niniejszej sprawie odstępstwo, w rozumieniu art. 57 ustawy o transporcie kolejowym, nie zostało udzielone, bo strona o takie odstępstwo nie występowała.
Na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. skarżąca okazała postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r., którego kserokopię załączyła do skargi. Pełnomocnik organu po zapoznaniu się z ww. postanowieniem, zmienił wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych zgłoszonych w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez skarżącą. W ocenie Sądu decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaś uzasadniało uchylenie tego orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W sprawie bezspornym jest, iż roboty objęte zgłoszeniem dokonanym przez skarżącą, a polegające na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego na działalność handlową, miały być realizowane na działce nr ew. [...] obręb [...] G., stanowiącej obszar kolejowy w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, w której -w poz. [...] tomu [...] załącznika- ww. działka jest ujęta (Dz. Urz. MI. Nr 14, poz. 51 ze zm.).
Tym samym wskazany powyżej przepis ustawy o transporcie kolejowym musiał być uwzględniony przy ocenie inwestycji objętej zgłoszeniem. Zgodnie z jego treścią, obszar kolejowy, to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Zatem, ww. przepis zawiera definicję obszaru kolejowego, w której określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na tym obszarze znajdować. Z tego zaś wynika zakaz sytuowania na obszarze kolejowym obiektów nie wymienionych w omawianym przepisie. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie w przepisach ustawy o transporcie kolejowym dalszego zakazu, tj. zbliżenia innych obiektów do granic obszaru kolejowego.
Przy czym, zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w przepisach ww. ustawy przewidziano także możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowali od granicy obszaru kolejowego (v. art. 57, art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym).
Dostrzegając powyższe wskazać należy, iż skarżąca w odwołaniu od decyzji wnoszącej sprzeciw wskazała na to, iż posiada zgodę właściciela działki przeznaczonej pod inwestycję o ubieganie się o odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowali od granicy obszaru kolejowego. Wskazała też, że zgoda ta wpłynęła do [...] Urzędu [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r.
Rozpatrując odwołanie, Główny Inspektor na powyższe okoliczności przywołane przez skarżącą zupełnie nie zwrócił uwagi. Nie wyjaśnił tych okoliczności ani w korespondencji z Wojewodą [...], ani z odwołującą się. Nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. W konsekwencji nie wyjaśnił, czy skarżąca ubiegała się (a może nadal ubiega) o zgodę na odstępstwo, o którym mowa w art. 57 ustawy o transporcie kolejowym, i czy taką zgodę otrzymała.
Tymczasem z treści skargi wynika jednoznacznie, iż skarżąca starała się o ww. zgodę i w dniu [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] jej wniosek w tym zakresie załatwił pozytywnie. Postanowienie Wojewody [...] wydane w oparciu art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym, które skarżąca na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. okazała, zapadło przed rozstrzygnięciem Głównego Inspektora. Tym samym skarżąca w skardze wykazała, iż decyzja Głównego Inspektora jest błędna, bo oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym.
Z tego też powodu należy zarzucić Głównemu Inspektorowi wydanie decyzji z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przepisy te wymagają od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, co oznacza, że to organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej -prowadząc postępowanie- ma więc obowiązek dążyć do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ zobowiązany jest również rozważyć wnioski strony. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. (sygn. akt I SA/Wr 700/79) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji".
Reguły dowodowe wynikające z ww. przepisów nie zostały przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zachowane, o czym w konsekwencji świadczy brak w aktach sprawy powyżej wskazanego postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r.
Nadto, nie zastosowano się również do obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Przed wydaniem decyzji Główny Inspektor nie poinformował bowiem zainteresowanej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zapoznania z aktami i zgłoszenia żądań. Nie zapewnił tym samym odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu. Poinformowanie skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego oraz pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji ostatecznej, mogłoby zaś spowodować złożenie przez nią brakującego w aktach odwoławczych dokumentu (tj. ww. postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo), w odpowiednim do tego czasie – tj. pozwalającym na jego uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Powyższego wykluczyć nie można, a to powoduje, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należało ocenić jako istotne, tj. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego spowodowało, iż Główny Inspektor orzekając w dniu [...] czerwca 2010 r. nie dysponował (chociaż powinien), wskazanym orzeczeniem z [...] kwietnia 2010 r. W efekcie, nie mógł się do tego orzeczenia odnieść oraz ocenić jego znaczenia w sprawie (wpływu na końcowy jej wynik).
Orzekając ponownie, Główny Inspektor winien uwzględnić postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] -wydane na wniosek skarżącej- wyrażające zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym i zezwalające na posadowienie kontenera przeznaczonego na działalność handlową na dz. [...] nr [...] obr. [...] G. w zbliżeniu do linii kolejowej Nr [...]. Przy czym, w pierwszej kolejności Główny Inspektor winien uzupełnić akta administracyjne o ww. orzeczenie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.