Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał S. S. zamurowanie pustakami szklanymi (luksferami) otworów okiennych w ścianie północnej i wschodniej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.. Organ uznał, że inwestor prowadził roboty w sposób istotnie odbiegający od ustaleń pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2000 r., zamiast zaprojektowanych otworów okiennych z pustaków szklanych wykonał okna typowe w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej, co jest niezgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lutego 2005 r.
Na skutek pism T. H. wskazujących, że nie zostały zamurowane otwory okienne w ścianie wschodniej w dniu 21 listopada 2006 r. przeprowadzono oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono, iż w ścianie wschodniej znajdują się dwa otwory okienne oraz jeden otwór zamurowany luksferami, otwory w ścianie północnej zamurowane zostały pustakami szklanymi.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego odmówił nakazania zamurowania w/w otworów okiennych. Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu 21 listopada 2006 r. potwierdziła, że w ścianie wschodniej budynku znajdują się dwa otwory okienne z zamontowaną stolarką okienną oraz jeden otwór wypełniony pustakami szklanymi. Stan ten jest zgodny z przedstawionym przez inwestora zatwierdzonym projektem budowlanym "rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego" stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2000 r., inwestor przedstawił ponadto postanowienie Prezydenta [...] W. wydane z upoważnienia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. polegające na wykonaniu ścian z otworami okiennymi w budynku przy ul [...] w odległości: 3,60 m od granicy z działką nr 54; 3,14 m od granicy z działką nr 51 oraz 2,50 m od granicy z działką nr 52. Zgodnie z przedłożoną przez inwestora geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą ściana wschodnia budynku z otworami okiennymi usytuowana jest w odległości 3,86 m od granicy z działką T. H..
Inwestor wykonując roboty budowlane nie przekroczył odległości ustalonych w w/w postanowieniu i w pozwoleniu na budowę, brak jest więc podstaw do nakładania na inwestora nakazów w trybie nadzoru budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania T. H. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2007 r., powtarzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumenty i wnioski zawarte w decyzji I instancji.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła T. H., zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 81 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie uwzględniającej zasady prawdy obiektywnej, naruszającej zasadę zaufania obywateli do organów Państwa i obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń organu ze stanem faktycznym. Skarżąca podkreśliła, iż po stwierdzeniu (w decyzji z [...] lutego 2005 r.) oczywistej samowoli budowlanej i nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem S. S. nie wykonał wskazanego obowiązku, mimo to podczas oględzin budynku stwierdzono zamurowanie okien i umorzono postępowanie. Kontynuując proces legalizowania samowoli budowlanej decyzją z [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. odmówił nakazania zamurowania spornych okien, uznając, iż okna te są zgodne z projektem budowlanym, co nie odpowiada prawdzie, a fakt ten ustalił organ I instancji już w 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Z takim wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania w sprawie okien zrealizowanych w ścianie wschodniej budynku przy ul. [...] w W. odmawiając wydania nakazu ich zamurowania uznały, iż okna te zgodne są z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku, a więc brak jest podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w trybie nadzoru budowlanego. Podkreślić jednak należy, że po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę prowadzone było w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od tegoż pozwolenia (obejmujące m.in. kwestię okien w ścianie wschodniej), które zakończone zostało decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nakazującą zamurowanie otworów okiennych w ścianie północnej i wschodniej luksferami (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. uznał wówczas, iż wykonane przez inwestora okna odbiegają od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, projekt budowlany przewidywał bowiem otwory okienne z pustaków szklanych).
Przy założeniu, że decyzja organu I instancji z [...] stycznia 2007 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego dotyczą dokładnie tego samego stanu faktycznego, który był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. oznaczałoby to, że wydane zostały w tym samym przedmiocie kolejne decyzje o odmiennej treści, podczas gdy uprzednio wydana ostateczna decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Z treści decyzji objętych kontrolą sądową w niniejszej sprawie nie wynika jednak wyraźnie, czy dotyczą one dokładnie tych samych okien w ścianie wschodniej zrealizowanych przed 2005 r., objętych nakazem zamurowania, czy też może okna te zostały ponownie wykonane po uprzednim doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie w oparciu o wyniki oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2005 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2005 r., jednakże wydaje się, iż w rzeczywistości okna te nie zostały nigdy zamurowane.
Wskazują na to pisma T. H. (z dnia 25 stycznia 2006 r., z 10 lipca 2006 r.), w których informowała organy, iż okna w ścianie wschodniej nadal istnieją i wnosiła o wyegzekwowanie decyzji. Ustalenia kontroli mającej miejsce w dniu 21 listopada 2006 r. potwierdziły, że w ścianie wschodniej znajdują się dwa otwory okienne. W takiej sytuacji organy winny były skoncentrować się na kwestii wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lutego 2005 r., nie zaś na kwestii zgodności przedmiotowych okien z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, bowiem została ona przesądzona w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] lutego 2005 r. Należało więc wyjaśnić, czy potwierdzone zostały doniesienia T. H. o niewykonaniu przez S. S. obowiązków wynikających z decyzji z [...] lutego 2005 r. oraz rozważyć, czy nie doszło do popełnienia przestępstwa przez przedstawicieli inspektoratu nadzoru budowlanego, biorących udział w oględzinach w dniu 15 listopada 2005 r. (których wyniki stały się podstawą do stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2005 r. i umorzenia postępowania egzekucyjnego), które należałoby zgłosić właściwym organom.
Warto też zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego odmawiając wydania nakazu zamurowania okien w ścianie wschodniej uznały, iż okna te wykonane zostały zgodnie z postanowieniem Prezydenta [...] W. udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Organy pominęły jednak fakt, iż - po pierwsze - postanowienie to wydane zostało [...] września 2006 r., a więc najprawdopodobniej po wykonaniu przedmiotowych okien, po drugie - samo postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie upoważnia do rozpoczęcia robót.
Na podstawie analizy przebiegu postępowania i treści decyzji będących przedmiotem niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż przy wydawaniu decyzji naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego – zasada prawdy obiektywnej, zasada swobodnej oceny dowodów, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W sprawie tej brak jest jednoznacznych ustaleń faktycznych dotyczących daty wykonania spornych okien i kwestii wykonania obowiązku zamurowania ich pustakami szklanymi (wydaje się jednak, iż również organy przyjmują, że okien nigdy nie zlikwidowano, a to oznaczałoby wydanie decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną).
Zauważyć jednak trzeba, iż nawet przy założeniu, iż okna będące przedmiotem zaskarżonych decyzji zostały ponownie zrealizowane (w takim samym stanie prawnym) po wywiązaniu się przez inwestora z obowiązków określonych decyzją z [...] lutego 2005 r. decyzje te byłyby sprzeczne z prawem, bowiem odmienna ocena zgodności takich robót z pozwoleniem na budowę, prowadząca do wydania decyzji o zupełnie odmiennej treści, bez bliższego uzasadnienia zmiany stanowiska, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, przekształcając się w ocenę dowolną. W takiej sytuacji trudno byłoby też mówić o jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych. Działania organów w niniejszej sprawie naruszają również art. 8 kpa, powodują bowiem uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz ujemnie wpływają na ich świadomość prawną. Przebieg całego postępowania sprawia wrażenie, iż organy nadzoru budowlanego w sposób świadomy i celowy zmierzały do umożliwienia inwestorowi legalizacji robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i niedoprowadzonych do stanu zgodnego z przepisami pomimo takiego obowiązku nałożonego decyzją ostateczną.
Ujawnione naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.