Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) nakładające na J. i E. K. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...].
Organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, iż na ww. działce znajduje się trzykomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe, wykonany z kręgów żelbetowych, posiadający pokrywy betonowe z trzema otworami do usuwania nieczystości (dwoma stalowymi, jednym betonowym). Otwory leżą w odległości 4,2 m od budynku mieszkalnego p.p. K. i 8,15 m od ogrodzenia działki nr ew. [...].
Zbiornik nie ma odpowietrzenia wyprowadzonego 0,5 m ponad poziom terenu. E. K. podał, że zbiornik wybudowano ok. 1968 r., i nie posiada dokumentów dotyczących jego budowy.
W związku z powyższym organ powiatowy wydał, w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, opisane na wstępie postanowienie, wskazując że ocena winna określać szczelność ścian i dna oraz pojemność zbiornika, ze wskazaniem na mapie zasadniczej wymiarów i odległości otworów od granic działek sąsiednich z uwzględnieniem przewidzianego do wykonania odpowietrzenia. Opracowanie powinno zawierać wskazania graficzne i opisowe możliwości doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem braku odpowietrzenia.
Organ przytoczył art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i podniósł, że brak odpowietrzenia zbiornika narusza § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, ze względu na datę jego realizacji, zachodziły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego zbiornika. Jedynie możliwym było wydanie postanowienia w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.
Organ stwierdził, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na treść postanowienia. Wyjaśnił, że na każdoczesnym właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek utrzymywania obiektów budowlanych znajdujących się w jej granicach w należytym stanie technicznym.
Skargę na to postanowienie złożyli J. i E. K., zarzucając:
- - obrazę art. 7 k.p.a. poprzez pomijanie słusznego interesu obywateli w uregulowaniu sytuacji prawnej zbiornika z 1968 r.;
- - obrazę art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o możliwości zawieszenia postępowania, co miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków;
- - obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności wynikających z postanowień organów, świadczących o zasadności zawieszenia postępowania na etapie wykonania postanowienia z [...] lutego 2013 r. oraz stwierdzenie braku możliwości wykonania ww. postanowienia przez skarżących, w związku z bezczynnością organów uprawnionych do wydania żądanych dokumentów umożliwiających wykonanie postanowienia;
- - obrazę art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie treści korespondencji załączonej w postępowaniu odwoławczym, co miało istotne znaczenie do udowodnienia braku wykonalności postanowienia organu I instancji;
- - obrazę art. 6 k.p.a. w zw. z art. 97 i 98 k.p.a. polegające na niezawieszeniu postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek do działania z urzędu jak i na wniosek strony - obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego, tj. niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało nieodniesieniem się do zarzutów odwołania, a także brak uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa;
- - obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa poprzez nałożenie obowiązków skutkujących pozbawieniem jej praw.
Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności ww. postanowień, ewentualnie ich uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podali, że nie będąc profesjonalistami wnieśli o zawieszenie i umorzenie postępowania. W odpowiedzi organ żądał dopełnienia obowiązków, mimo świadomości, że nie była możliwa ich realizacja, gdyż wszystkie czynności wykonano tj. odpowietrzenie ciśnienia w zbiorniku, ocenę stanu technicznego zbiornika, odpowiednia jest odległość od sąsiadów. Organ powinien z urzędu zawiesić lub umorzyć postępowanie, ewentualnie pouczyć o możliwości złożenia wniosku, po czym wydać rozstrzygniecie w oparciu o wniosek strony.
Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że nieporadność lub brak orientacji w przepisach zobowiązuje organ do udzielenia wskazówek. Jednak skarżących nie pouczono o prawie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w celu uniknięcia negatywnych skutków związanych z oceną techniczną zbiornika. W świetle rzecznictwa organ winien działać niejako "za stronę", tj. zawiesić postępowanie z urzędu. Tylko takie działanie byłoby właściwe w sytuacji, gdy strona informowała o braku możliwości wykonania postanowienia bez swojej winy w oznaczonym czasie, dołączając pisma, że zbiornik nie zagraża nikomu i kontrola jest bezpodstawna.
Organ bez podania postaw faktycznych i prawnych podzielił stanowisko organu I instancji nie odnosząc się do zarzutów odwołania.
Następnie, powołując się na orzecznictwo, skarżący podnieśli, że zbiornik nie podlega organowi powiatowemu, który nie powinien się tym zajmować.
Nadto wskazali na lakoniczność, a nawet brak argumentacji wskazującej, jakimi motywami kierował się organ, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji pominął fakt uzależnienia wykonania pierwotnego postanowienia od działania innego organu.
Na koniec skarżący zarzucili, że wydane postanowienia rażąco naruszają prawo. Postanowienie jest bowiem niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda wynikająca z przepisów prawa lub jest ono faktycznie niemożliwe do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.
Oceny prawidłowości badanych aktów administracyjnych, w świetle powyższych kryteriów, Sąd dokonuje w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie ich wydania.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Poddanym kontroli Sądu postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakładające na skarżących, w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego spornego zbiornika na nieczystości ciekłe.
Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 cyt. ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Przytoczony wyżej przepis został umieszczony w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane pt. "Organy administracji architektoniczni-budowlanej i nadzoru budowlanego. Jest zatem przepisem o charakterze ogólnym, procesowym, który znajduje zastosowanie z odpowiednimi przepisami szczegółowymi tej ustawy i tylko w sytuacji powstania uzasadnionych wątpliwości. Innymi słowy postanowienie wymienione w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy i jest wydawane w innym toczącym się postępowaniu przewidzianym w ustawie, bądź służy wyjaśnieniu powstałych wątpliwości, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.
W świetle treści art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne jest prawidłowe korzystanie przez organ z tego środka dowodowego. Konieczność ta wynika między innymi z określonych w nim terminów, takich jak "uzasadnione wątpliwości" i "odpowiednie ekspertyzy
W orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na użycie przez ustawodawcę nieostrych pojęć " uzasadnione wątpliwości" oraz " odpowiednie ekspertyzy" zarówno ustalenie zakresu wymaganej oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie uruchomionych na tej podstawie działań organu, musi opierać się na wnikliwej analizie stanu faktycznego badanej sprawy, a co za tym idzie wymaga wyczerpującego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/1007, publ. centralna baza orzeczeń nsa).
W konsekwencji, skorzystanie z omawianej regulacji uzależnione jest nie od jakichkolwiek wątpliwości, ale od wątpliwości uzasadnionych, kwalifikowanych. Organ ma przy tym obowiązek szczegółowo określić rodzaj oceny technicznej, czy ekspertyzy oraz ich zakres w celu wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości, ale również zapobieżeniu żądania kolejnych ekspertyz o innym zakresie.
Uprawnienie organu wynikające z omawianego przepisu nie może zatem dotyczyć wątpliwości, których wyjaśnienia organ może wykonać we własnym zakresie, w ramach posiadanej wiedzy i przysługujących mu środków. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, podaje się w nim bowiem, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 351/07 publ. centralna baza orzeczeń nsa).
Stąd też organ, stosując powyższy przepis, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie może dokonywać jego wykładni rozszerzającej (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841, podobnie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r. II SA/Kr 683/05, LEX nr 394431).
Z postępowania wyjaśniającego winno zatem wynikać jednoznacznie, że powstałych uzasadnionych wątpliwości organ nie może wyjaśnić we własnym zakresie. W konsekwencji, jeśli istnieje taki zakres uzasadnionych wątpliwości, które organ może wyjaśnić samodzielnie, to nakładając obowiązek przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy winien w nim określić tylko te z obowiązków, które wymagają wiedzy wyspecjalizowanej, a więc takiej, jaką służby organu nie dysponują.
Nie bez znaczenia jest również to, że koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Oczywiste jest zatem, że im szerszy zakres ustaleń, jakie organ określi w postanowieniu, tym większy koszt oceny technicznej lub ekspertyzy musi ponieść strona.
Reasumując, wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązkiem organu jest wykazanie wystąpienia zarówno uzasadnionych wątpliwości, jak i tego, czy mieszczą się one w podanym przez ustawodawcę zakresie, a więc dotyczą jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu. W przeciwnym wypadku organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej, czy ekspertyzy.
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził tylko jednym zdaniem, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości w związku z ujawnieniem przez organ stopnia podstawowego niezgodności zbiornika na nieczystości ciekłe z § 35 warunków technicznych oraz ze względu na datę jego realizacji. Organ nie dokonał zatem oceny, czy określone w postanowieniu organu powiatowego ustalenia, jakie winny podlegać wyjaśnieniu w ocenie technicznej, dotyczą jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a w szczególności stanu technicznego przedmiotowego obiektu.
Tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza art. 107 § 3 kpa i nie poddaje się żadnej ocenie.
Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że sam fakt, iż szambo funkcjonuje przez wiele lat nie oznacza jeszcze, że znajduje się ono w stanie technicznym budzącym uzasadnione wątpliwości, a więc nie przesądza samo w sobie o konieczności sporządzenia oceny technicznej.
Nadto, określenie wymiarów i odległości otworów szamba od granic działek sąsiednich nie wymagało wiedzy specjalistycznej, a co za tym idzie nie mogło budzić uzasadnionych wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy dokonał części pomiarów podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć zatem na uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi dotyczyć tylko takich przypadków, w których wiedza pracowników inspektoratu jest niewystarczająca, a nadto jej brak należy uzasadnić w rozstrzygnięciu. Z art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. c Prawa budowlanego wynika bowiem, że do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno budowlanych z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81 c ust. 2 cyt. ustawy, który nakłada na stronę koszty określenia stanu technicznego obiektu może być zatem stosowany tylko wyjątkowo, jeśli przy użyciu posiadanej wiedzy i środków organy nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.
Jeśli organ dojdzie jednak do przekonania, że pewien zakres ustaleń może być wykonany jedynie przez rzeczoznawcę, w uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 kpa
W związku z powyższym słuszne okazały się zarzuty skarżących odnośnie naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.
W świetle przedstawionej argumentacji, już tylko na marginesie wyjaśnić trzeba, że organ nie miał obowiązku informowania stron o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, czy też zawieszenia postępowania z urzędu, wobec informacji o braku możliwości wykonania postanowienia w oznaczonym czasie. Czas wykonania obowiązku rozpoczynał bowiem swój bieg dopiero od daty uprawomocnienia postanowienia.
Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa., w pkt II wyroku orzekł na podstawie art. 152 ppsa.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa.