Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] ("skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
- 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. [...]WINB, na podstawie art. 105 § 1 i 104 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie tych części skrzyżowania drogi wojewódzkiej [...] z drogą wojewódzką [...], które odnoszą się do wykonania sieci oświetlenia ulicznego oraz szlabanu w miejscowości [...].
Odwołanie od ww. decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. wniósł skarżący.
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając zaskarżone postanowienie stwierdził na podstawie akt sprawy, że ww. decyzja nie została doręczona skarżącemu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 statutu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]),[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej, finansowaną z budżetu Województwa [...]. Ponadto, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działa w formie wojewódzkiej jednostki budżetowej (ust. 2 § 2).
Wobec tego organ uznał, że stroną postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. jest Zarząd Województwa [...], któremu decyzja ta została doręczona. Natomiast skarżący – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], jako wojewódzka jednostka samorządowa, działa w imieniu Zarządu Województwa [...] na podstawie statutu oraz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do działania w imieniu i na rzecz Województwa [...] (uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]).
Organ stwierdził więc, że termin do złożenia odwołania przez skarżącego powinien biec od dnia otrzymania przez Zarząd Województwa [...] decyzji z dnia [...] marca 2017 r.
GINB podkreślił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Po upływie tego terminu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji staje się ostateczne, a wniesienie odwołania jest bezskuteczne. Zatem w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej i nie jest zależne od swobodnego uznania organu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, wydanej w wyniku rozpatrzenia takiego odwołania.
Organ wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. została doręczona Zarządowi Województwa [...] w dniu [...] marca 2017 r. Termin do złożenia odwołania przez Zarząd Województwa [...] (oraz przez skarżącego, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]) upłynął w dniu [...] marca 2017 r. Tymczasem odwołanie skarżącego zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2017 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
- 4. Skargę, uzupełnioną pismem z dnia [...] maja 2017 r., na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 7, 8, 11, 57 § 5 pkt 2, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nie została doręczona stronie, tj. skarżącemu, a następnie uznanie, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy z akt postępowania wynika, że decyzja [...]WINB została doręczona skarżącemu w dniu [...] marca 2017 r., zaś odwołanie od decyzji zostało nadane poprzez operatora pocztowego w dniu [...] marca 2017 r., a więc w terminie wskazanym w k.p.a.;
- 2. art. 33 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący działał w imieniu Zarządu Województwa [...];
oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie naruszenia przez podmiot trzeci przepisów prawa materialnego (ustawa o drogach publicznych, Prawo budowlane) w zakresie samowoli budowlanej i posadowienia obiektów stale związanych z gruntem w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] i następnie uznanie, że skarżący był pełnomocnikiem innego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący działał we własnym imieniu.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ, rozstrzygając przedmiotową sprawę, zupełnie pominął i nie wyjaśnił faktu doręczenia skarżącemu decyzji w dniu [...] marca 2017 r. oraz nie stwierdził, jaki charakter miało to doręczenie. W ocenie skarżącego jego interes prawny do wniesienia odwołania w sprawie nie budził wątpliwości, a podejmowanych przez niego działań nie można było uznać za podejmowane w imieniu Zarządu Województwa [...] (ani też wiązać z czynnościami organu wykonywanymi wobec Zarządu jako wykonywanymi także w stosunku do skarżącego).
- 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
- II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.
7. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w całości.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa.
8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast na podstawie art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).
Powyższe oznacza, że organ, zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 k.p.a. W niniejszej sprawie organ dokonał takiej oceny.
Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. została skierowana do stron postępowania – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i do Zarządu Województwa [...] (jako zarządcy drogi wojewódzkiej, znajdującej się na działce graniczącej z działką, na której wykonano przedmiotowe urządzenia).
Skarżący – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich – otrzymał ww. decyzję "do wiadomości", a więc jak można wnioskować z działania organu (przesłanie decyzji listem zwykłym, a nie z potwierdzeniem odbioru) nie został on uznany przez niego za stronę postępowania, w związku z czym ewentualny termin na wniesienie odwołania dla skarżącego należało liczyć od ostatniego doręczenia decyzji właśnie stronom postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, LEX nr 1 982 788). W niniejszej sprawie miało to miejsce w dniu 13 marca 2017 r.
Ponadto, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego (tu: zarząd województwa), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W zakresie dróg wojewódzkich zarządcą jest zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawo o drogach publicznych). Natomiast na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.) w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Jedną z takich jednostek organizacyjnych jest skarżący – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, utworzony na podstawie uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie utworzenia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].
Zgodnie z tą uchwałą, skarżący działa jako wojewódzka samorządowa jednostka budżetowa województwa [...] na zasadach określonych ustawą o finansach publicznych, z której wynika, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). Samodzielność takich jednostek organizacyjnych ogranicza się więc do gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem przekazanym w im zarząd.
W związku z powyższym, organ prawidłowo skierował decyzję z dnia [...] marca 2017 r. do Zarządu Województwa [...], a nie do skarżącego. Poinformowanie skarżącego, jak wynika z jego oświadczenia: w dniu [...] marca 2017 r., o zapadłej w sprawie decyzji, wobec wynikającego z ww. uchwały działania na rzecz Zarządu Województwa [...], nie mogło w sprawie odnieść skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Termin ten rozpoczął więc bieg w dniu doręczenia decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. Zarządowi Województwa [...].
Z dołączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji wynika, że została ona doręczona Zarządowi Województwa [...] w dniu [...] marca 2017 r. W związku z tym, termin do wniesienia odwołania upłynął, jak słusznie ustalił organ, w dniu [...] marca 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] marca 2017 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Słusznie zatem organ uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i prawidłowo, tj. na podstawie art. 134 k.p.a., wydał postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania
- 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.