Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 1, pkt. 3, ust. 7 i art. 83, ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267) - nałożył na H.M. obowiązek sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego stacji dystrybucji gazu propan - butan usytuowanej na działce nr [...], przy ulicy S. O. w W..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek G. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stacji dystrybucji gazu propan - butan usytuowanej na działce nr [...] położonej przy ulicy S. O. w W.. W toku postępowania ustalono, że ww. obiekt budowlany został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. wydanej na rzecz ówczesnego inwestora – P. M.. Obecnie właścicielem obiektu jest H. M..
Organ stwierdził, że inwestycja została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Inwestor wprowadził zmiany o istotnym znaczeniu, tj. zmieniono lokalizację budynku zaplecza biurowego, wykonano tylko jeden z dwóch projektowanych zbiorników gazowych, nie wykonano ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Roboty budowlane przy budowie obiektu zostały zakończone.
Nieprawidłowości stwierdzone w trakcie realizacji ww. stacji, stanowiły podstawę do wdrożenia trybu postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych. Z uwagi na zmianę właściciela przedmiotowej stacji obowiązek nałożono na jej obecnego właściciela H. M..
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył H. M..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy prowadził postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego m.in. z uwagi na fakt, iż z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę omawianej stacji.
W tym miejscu należy wskazać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 105/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. C. - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., odmawiającą stwierdzenia, nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej W. M. pozwolenie na budowę omawianej stacji do dystrybucji gazu propan-butan i stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2001 r.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. była następnie badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn.. VII SA/Wa 2760/13, skargę R. C. i H. M. oddalił.
Dalej organ w uzasadnieniu wskazał, że w ramach postępowania naprawczego organ powiatowy zobowiązany był zbadać czy inwestycja jest zgodna z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku stwierdzenia naruszeń organ powinien podjąć czynności tak, aby inwestor mógł doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem.
Ze względu na fakt, że procedura określona w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest kontynuacją rozwiązań z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ uznał, że nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w zaistniałym stanie faktycznym było właściwe.
Organ powiatowy w trakcie przeprowadzonych oględzin ustalił bowiem, iż inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
PINB w W. prawidłowo uznał, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2001 r. znak: [...]. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno- budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy Prawo budowlane.
Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego zagospodarowaniem działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Inwestor podczas budowy przedmiotowej stacji dokonał następujących odstępstw od warunków określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku z dnia [...] stycznia 2001 r.:
- - zmieniono lokalizację budynku biurowego,
- - budynek biurowy wybudowano na gazociągu Ø 180,
- - nie wybudowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego,
- - w ścianie zewnętrznej budynku zamurowano pustakami pięć otworów drzwiowych o wymiarach 2,30 m x 1,80 m,
- - zamiast dwóch zbiorników gazu płynnego LPG usytuowano tylko jeden zbiornik.
W związku z powyższym konieczne stało się przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego, w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Przedłożenie przez inwestora w PINB w W. nowego projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli wykonane (i przewidziane do wykonania) roboty budowlane będą odpowiadać przepisom szczególnym, w tym techniczno-budowlanym, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonywanej budowy. Projekt zamienny musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta W..
Jeżeli po upływie terminu organ I instancji stwierdzi wykonanie nałożonego obowiązku to, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (art. 51 ust. 4), wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (po wcześniejszej analizie dokumentacji projektowej w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Niewykonanie w tym terminie nałożonego obowiązku (przez co rozumie się również przedłożenie projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania pozostające w sprzeczności z przepisami szczególnymi) skutkuje wydaniem przez organ decyzji, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jej części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, iż wydana przez PINB w W. decyzja z dnia [...] marca 2014 r. była prawidłowa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H.M..
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 9 k.p.a., przez uwzględnienie jedynie tych okoliczności, które przemawiały na niekorzyść strony, co miało wpływ na wynik postępowania,
- 2. art. 10 k.p.a., przez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym
- 3. art. 75 k.p.a., przez niedopuszczenie w toku postępowania wszystkich dowodów, o których przeprowadzenie wnioskował skarżący, 4 art. 77 k.p.a., przez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,
- 5. art. 80, 81 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wskutek pominięcia wielu istotnych dla sprawy dowodów i oparcie rozstrzygnięcia tylko o dowody i fakty, które przemawiają na niekorzyść skarżącego;
- 6. art. 107 k.p.a., przez niewyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając postanowienie;
- 7. art. 156 § 1 pkt 1 k.pa. poprzez nie spełnienie przesłanek do zastosowania przepisu prawa;
- 8. art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane, polegającego na błędnej wykładni cytowanego przepisu, oraz nakazaniu na jego podstawie sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowalnego, zamiennego dla stacji;
- 9. art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane, poprzez jego nie zastosowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga została uwzględniona jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Na wstępie wskazać należy, że wydanie decyzji w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego musi uzasadniać wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części, które naruszają prawo w sposób istotny, ale których budowa nie stanowiła samowoli budowlanej. Dotyczy to np. sytuacji wykonania obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowane z obrotu prawnego.
W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ I instancji wywodził, że przedmiotowa stacja paliw wybudowana została z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i przepisami techniczno-budowlanymi oraz, że taki stan rzeczy odpowiada hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Tymczasem organ II instancji wskazał jeszcze na jedną okoliczność, a mianowicie fakt, iż z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja Starosty W. z dnia [...] stycznia 2001 r. znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę omawianej stacji paliw.
W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku zasadnicze znaczenie prawne miał fakt, że sporna stacja paliw została wykonana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przyczyna z powodu której stwierdzono nieważność pozwolenia budowlanego, powinna być wzięta pod uwagę przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Fakt realizacji spornych robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę determinował sposób wyboru trybu naprawczego, jednak w odniesieniu do tego pozwolenia i projektu nim zatwierdzonego (jeśli pozostaje w obrocie prawnym).
W art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wymieniono trzy alternatywne przypadki prowadzenia postępowania naprawczego dotyczące: 1. samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, gdy nie da się usunąć naruszenia prawa;
2. samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę oraz 3. istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę.
W stanie faktycznym sprawy organy w żaden sposób nie odniosły się do wpływu stwierdzenia nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2001 r. zezwalającej na wybudowanie przedmiotowej stacji paliw, na postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, miało miejsce przed wydaniem decyzji przez organ I instancji
Organ II instancji wiedział o usunięciu z obrotu prawnego decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany stacji paliw, powinien zatem uzasadniać podstawę prawną wydanej przez organ I instancji decyzji, zwłaszcza zasadność orzekania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia na H. M. obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stacji dystrybucji gazu propan - butan usytuowanej na działce nr [...] w W..
Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonać ustaleń jakie roboty budowlane zostały wykonane, w jakim zakresie doszło do naruszenia prawa i w zależności od tych ustaleń zastosować przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 ww. ustawy stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 i dlatego te dwa artykuły należy interpretować i stosować łącznie.
Wiadomym w sprawie było, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 105/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. Cu. - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., odmawiającą stwierdzenia, nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej W. M. pozwolenie na budowę omawianej stacji do dystrybucji gazu propan-butan i stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z [...] stycznia 2001 r.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który mocą wyroku z dnia 28 maja 2014 r. VII SA/Wa 2760/13, skargę oddalił.
Mimo tego podstawą faktyczną wydanej decyzji stanowiło ustalenie, że podczas budowy dokonano następujących odstępstw od warunków określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2001 r., gdyż:
- - zmieniono lokalizację budynku biurowego,
- - budynek biurowy wybudowano na gazociągu Ø 180,
- - nie wybudowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego,
- - w ścianie zewnętrznej budynku zamurowano pustakami pięć otworów drzwiowych o wymiarach 2,30 m x 1,80 m,
- - zamiast dwóch zbiorników gazu płynnego LPG usytuowano tylko jeden zbiornik.
Inwestor pomimo wykonania robót budowlanych związanych z budową stacji paliw na podstawie pozwolenia budowalnego nie legitymuje się już dokumentacją budowlaną, związaną z budową przedmiotowego budynku. Nie ma bowiem mocy obowiązującej projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że brak jest dokumentacji obrazującej m.in. funkcję, formę i konstrukcję budynku, jego charakterystykę, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a ponadto dokumentacji określającej usytuowanie, obrys i układ istniejących - w tym zrealizowanego przez inwestora - obiektów, sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.
Jak wyżej wskazano, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że inwestor nie posiada ważnej dokumentacji projektowej.
Dlatego organ powinien był rozważyć, czy nie było zasadnym nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia stacji paliw do stanu zgodnego z prawem. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy Prawo budowlane). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - winna zawierać również elementy takie jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Zatem dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynków i obiektów na działce. Pozwala na ocenę, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Ocena w tym zakresie obejmuje badanie całego wachlarza zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu.
Wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Z kolei w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, stosując odpowiednio oba te przepisy z mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Powyższe rozważania skłaniają do konkluzji, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ II instancji nie został dostatecznie skorelowany z podstawą prawną rozstrzygnięcia, w każdym zaś razie, brak jest dostatecznego uzasadnienia w tym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ II instancji uwzględni powyższe uwagi w wydanym rozstrzygnięciu.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.