Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem znak: [...] wydanym dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 89 ust. 1, art. 93 § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pk1 w zw. z art. 144 i art. 219 Kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z akt sprawy, J. T., pismem z dnia 27 września 2012 r., zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, iż "grunty i nieruchomości w [...] dotyczy dz.nr [...]), wpisane do rejestru zabytków, były w latach 2010-2011 jak i również są w 2012 r. utrzymywane zgodnie z przepisami o ochronie zabytków" [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt, że zespół zabudowy dworskiej: pałac, oficyna, brama pałacowa, park w S., powiat [...] położony na działce nr ewid. [...], wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W uzasadnieniu organ konserwatorski pierwszej instancji powołał się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 2012 r., w czasie których stwierdzono, iż stan zachowania pałacu od czasu kontroli stanu zachowania przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2010 r. pogorszył się. Pojawiło się zawilgocenie ścian wewnętrznych, powodujące intensywne łuszczenie się warstw malarskich, zasolenie, czarne i szare naloty. Wybrzuszeniu i spękaniu uległ parkiet. Ponadto stwierdzono ubytki tynku w elewacjach pałacu, zwłaszcza w miejscach, gdzie wcześniej brakowało rynien i rur spustowych, zawilgocenie i zazielenienie elewacji, drobne ubytki dachówek.
Ponadto organ konserwatorski pierwszej instancji stwierdził, że w oficynie pałacu rozpoczęto i przerwano roboty budowlane, przy czym prace te, obejmujące zdjęcie pokrycia dachowego i rozebranie więźby dachowej, przeprowadzone zostały niezgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], pozwalającą na remont dachu i stropu oficyny, która to decyzja w przypadku więźby dachowej przewidywała "jedynie odtworzenie jej brakujących elementów". Stwierdzono również brak zabezpieczenia wnętrza budynku, przez co było ono narażone na bezpośrednie działanie opadów atmosferycznych, częściowo zarwane stropy, widoczne spękania murów i ubytku tynku.
Stan techniczny bramy wjazdowej, ze względu na spękania i ubytki tynku, uszkodzenie detali architektonicznych oraz samosiejki porastające zwieńczenie, oceniono jako zły.
Zdaniem organu pierwszej instancji "również stan parku wskazuje na wieloletnie zaniedbania: w obrębie zadrzewienia w poszyciu występuje liczny samosiew drzew i krzewów w wieku 5-10 lat, brak widocznych śladów cięć pielęgnacyjnych starodrzewu". Skutkiem powyższego jest degradacja parku ze względów przyrodniczych oraz naturalną sukcesję środowiska.
Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się na ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 grudnia 2012 r. W ich trakcie stwierdzono, że prowadzone są prace związane z remontem dachu jednakże w dalszym ciągu nie wykonano stropu, a obiekt nadal pozbawiony jest dachu. Ustalono ponadto, że w trakcie prac na II kondygnacji rozebrano 2/3 wysokości ściany wewnętrzne, zdemontowano stolarkę drzwiową, przemurowano nadproże okienne. Działania te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim. Ponadto pomimo naprawy rynien i rur spustowych w pałacu widoczne jest w wielu miejscach ich przeciekanie.
W związku z wniesieniem przez J. T. zażalenia na ww. postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., l.dz. [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego albowiem zostało doręczone stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika.
Mając na uwadze powyższe, organ konserwatorski pierwszej instancji doręczył swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. H. P.- pełnomocnikowi J. T., w dniu 30 sierpnia 2013 r.
Pismem z dnia 6 września 2013 r. H. P., działając w imieniu J. T., wniosła, w ustawowym terminie, zażalenie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].
Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż:
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych zwalnia się od podatku nieruchomości będące gruntami i budynkami wpisanymi indywidualnie do rejestru zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.
Na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r., znak: [...] do rejestru zabytków został wpisany pod nr [...] pałac w [...] wraz z oficynami i parkiem. Natomiast decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1963 r., znak: [...], do rejestru zabytków pod nr [...], został wpisany zespół zabudowy dworskiej: pałac, oficyna, brama pałacowa, park w [...].
Na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 219 Kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie.
Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zaświadczenie jest czynnością materialno- techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII Kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym.
Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treść najczęściej w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych.
Jak wskazano powyżej przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zgodnie z art. 5 pkt 2 tej ustawy, na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich robót budowlanych przy zabytku. Zaś przepis art. 3 definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz udokumentowanie tych działań (pkt6), prace restauratorskie- jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań (pkt7) natomiast robotami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 8 są roboty budowalne w rozumieniu przepisów prawa budowlanego podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.
Organ odwoławczy podkreśli, iż wprawdzie właściciel w niniejszej sprawie podejmuje prace remontowe przy zabytku jednakże stwierdzonego podczas, przeprowadzanych w dniach 22.10.2012 r. i 17.12.2012 r., oględzin i opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanu zespołu zabudowy dworskiej w S. nie można określić mianem "jak najlepszego". W szczególności świadczy o tym fakt przeprowadzenia prac remontowych pałacu w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. W świetle zgromadzonych dokumentów budynek pozostaje niezabezpieczony przed negatywnym działaniem warunków atmosferycznych, co skutkuje degradacją jego poszczególnych elementów.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób właściwy szczegółowo przedstawił stan zachowania poszczególnych elementów wpisanego do rejestru zabytków zespołu zabudowy dworskiej w [...] składającego się z pałacu, oficyny, bramy pałacowej i parku i podjął zgodnie z prawem rozstrzygnięcie.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł J. T..
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji tj. postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skarżący zarzucił organom naruszenie:
- 1. art. 7 i 77 Kpa, poprzez:
- - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności zaś ustalenie na podstawie oględzin z dnia 22 października 2012 r. oraz 17 grudnia 2012 r., że obiekty są utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mimo, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę w postanowieniu i protokołach zebranych w sprawie wskazują, że stan pałacu jest zadowalający, skarżący naprawił rynny i rury spustowe a właściciel podejmuje prace remontowe przy zabytku oraz inne czynności związane z zapewnieniem ochrony zabytkom.
- - uznanie, iż prace remontowe związane z dachem oficyny będącej zabytkiem prowadzone są niezgodnie z decyzją, gdy w rzeczywistości [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków sam wydał pozwolenie na remont dachu w oparciu o złożony przez skarżącego projekt i wg tego projektu prace są prowadzone.
- 2. 217 § 1 i 2 Kpa poprzez niewydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, że zespół zabudowy dworskiej: pałac, oficyna, brama pałacowa, park w [...] położony na działce nr ewid. [...] wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], jest utrzymany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mimo, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, wynika, iż zespół zabudowy dworskiej, o którym mowa powyżej jest utrzymany i konserwowany zgodnie z przepisami tejże ustawy, co powinno skutkować wydaniem żądanego zaświadczenia,
- 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez uznanie, że działania podjęte przez właściciela obiektu w [...] nie są wystarczające dla uznania, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 5, o czym świadczy zły stan zachowania zabytkowego zespołu, a w rzeczywistości, pomimo wieku zabudowy, a także postępującej degradacji budynku, właściciel obiektu poczynił działania konserwatorskie i wstrzymujące degradację zgodnie z zaleceniami konserwatora.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.)
Podstawą wniosku złożonego przez skarżącego był przepis art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Przewiduje on, że organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, jest on zobowiązany wydać zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia może być przy tym poprzedzone koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w jego wyniku organ może wystawić zaświadczenie, nie dysponując żadnymi ewidencjami czy rejestrami. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa nie może służyć regulowaniu stanu prawnego czy rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków określonych podmiotów.
Poświadczenie faktów dotyczy potwierdzenia przez organ istnienia jakiejś okoliczności faktycznej, może nią być np. figurowanie wnioskodawcy w jakimś rejestrze, spełnienie jakiegoś obowiązku. Stan prawny to natomiast określona sytuacja wynikająca z regulacji prawnej, czyli stan poddany prawnej reglamentacji, skutkujący istnieniem, praw i obowiązków.
Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa).
Skarżący J. T. w swoim wniosku złożonym do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 27 września 2012 r. wnosił o wydanie zaświadczenia, iż grunty i nieruchomości w [...] (działka nr [...]) wpisane do rejestru zabytków, były w latach 2010-2011, a także 2012 r. utrzymywane były zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.
Ponieważ zespół zabudowy dworskiej tj. pałac, oficyna, brama pałacowa i park w [...] został wpisany do rejestru zabytków- zgodnie z art. 5 pkt 3, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, właściciel lub posiadacz zabytku ma obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Biorąc pod uwagę powyższe po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uwzględniającego posiadane dokumenty oraz wyniki przeprowadzonych oględzin organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia, podnosząc, że stan zespołu zabudowy dworskiej w [...] nie można określić mianem "jak najlepszego"- szczegółowo uzasadniając wydane rozstrzygnięcie.
W tej sytuacji nie można uznać, aby w toku postępowania o wydanie żądanego zaświadczenia, organy orzekające w sprawie naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6-8 Kpa i art. 107 Kpa.
W tym miejscu zauważyć także należy, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że ustalenia organów oparte na zebranych w sprawie dowodach były niezasadne.
W tej sytuacji uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 202 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.