Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ww. organu z dnia [...] października 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie braku podstaw do stwierdzenia u A. M. choroby zawodowej - utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u A. M. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...] października 2011 r. Skarga A. M. na decyzję z dnia [...] października 2011 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1217/11. Na powyższy wyrok A. M. złożyła skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1393/12.
Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. A. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, wskazując, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły do udziału i nie zawiadomiły strony postępowania, a mianowicie Przedszkola Nr [...] w [...].
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił wznowienia postępowania. Wyjaśnił, iż stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wniosek o wznowienie postępowania może złożyć jedynie strona, która twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto z akt postępowania wynika, że Przedszkole Nr [...] w [...]zostało zlikwidowane w [...] roku.
Główny Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że przeszkoda podmiotowa do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowieniowym ma miejsce wówczas, gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpi podmiot, który w sposób oczywisty nie legitymuje się uprawnieniem do złożenia takiego żądania, bowiem występuje domagając się ochrony w takim postępowaniu nie własnego interesu prawnego, lecz nie mając upoważnienia do reprezentowania jako pełnomocnik, podnosi zarzuty przysługujące innemu podmiotowi.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2013 r. złożyła A. M., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 Kpa. Wskazała, że rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania może zostać wydane jedynie w sytuacji, w której wniosek został złożony po terminie lub przez podmiot, który w sposób oczywisty nie może być stroną postępowania, którego wznowienia żąda, a także, gdy z treści wniosku w sposób oczywisty wynika, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej żadna z wymienionych przyczyn nie zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem podanie o wznowienie postępowania złożyła w terminie i wskazała w nim podstawy wznowienia (tj. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa).
A. M. wskazała, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] powinien wznowić postępowanie i dopiero po wznowieniu powinien rozpatrywać pozostałe kwestie, takie jak: kto jest stroną postępowania, czy skarżąca posiada upoważnienie strony do występowania w jej imieniu i czy ma interes prawny. Organ badając przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej uchybił art. 149 § 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie narusza prawa.
W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja wznowienia postępowania, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków.
Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa i w art. 145a i b Kpa, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy nie zachodzą przeszkody przedmiotowe lub podmiotowe uniemożliwiające wznowienie postępowania. W przypadku ustalenia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa i w art. 145a i b Kpa, czy też nie został zachowany termin do jego złożenia bądź wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 Kpa rozstrzyga o odmowie wznowienia postępowania.
W pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym).
Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy z żądaniem wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub osoba niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przyczyny podmiotowe uzasadniające odmowę wznowienia postępowania zachodzą również wówczas, gdy o wznowienie postępowania ze względu na podstawę unormowaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wystąpił inny podmiot, aniżeli ten, który bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma również znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. II OSK 754/07 LEX nr 477404, z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1278/08 LEX nr 552851, z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1723/09 LEX nr 746753).
Przesłanka wznowieniowa dotycząca braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) wiąże się ściśle z art. 147 Kpa, stanowiącym, iż wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Oczywiste jest, że z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2012 r. sygn. II OSK 362/11 LEX nr 1219140, z dnia 17 stycznia 2012 r. II OSK 2060/10 LEX nr 1121194; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r. II SA/Bd 14/12 LEX nr 1138331, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2011 r. III SA/Kr 342/11 LEX nr 1154166, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. I SA/Wa 816/11 LEX nr 1150883).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko organów, iż zachodziła przeszkoda powodująca niedopuszczalność wznowienia postępowania. Z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika jednoznacznie, iż A. M. domagała się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na to, że w postępowaniach zakończonych decyzjami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2011 r. nie brał udziału były pracodawca skarżącej – Przedszkole nr [...] w [...]. Jak już wskazano, na przesłankę wznowieniową dotyczącą braku udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty.
Podkreślić jednocześnie trzeba, że bezzasadne są zarzuty skargi wskazujące, że organ winien wznowić postępowanie i dopiero po jego wznowieniu ustalić, kto jest stroną postępowania i czy skarżąca posiada upoważnienie strony do występowania w jej imieniu. Zauważyć trzeba, że sposób sformułowania wniosku o wznowienie postępowania, złożonego w dniu [...] listopada 2012 r., jednoznacznie wskazywał, że A. M. złożyła go we własnym imieniu, nie zaś reprezentując Przedszkole nr [...] w [...]. Warto też zauważyć, że, jak wynika z akt sprawy, Przedszkole to zostało zlikwidowane w [...] r., tym bardziej więc nie mogło być wątpliwości, że A. M. nie złożyła wniosku jako jego pełnomocnik.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 149 § 2 Kpa, z uwagi na badanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej, wskazać trzeba, iż organ nie badał, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten należy zatem uznać za chybiony.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).