Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 - ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych, nakazał A. i L. W. rozbiórkę nawierzchni z kostki betonowej chodnika i zjazdu w pasie drogowym ulicy [...] w W. wraz z doprowadzeniem do stanu poprzedniego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania p.p. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy roboty budowlane dotyczące przebudowy dróg wymagają zgłoszenia. Przebudową drogi - zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 192, poz.1381 ze zm.) jest wykonanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.
Organ podniósł, że inwestorzy wykonali w 2005r. w miejscu istniejącego chodnika z płyt nawierzchnię z kostki betonowej i zjazd w pasie drogowym ulicy [...] w W. bez zgłoszenia, zastosowanie znajdował zatem art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane dot. przedmiotowej inwestycji z jednoczesnym nałożeniem na inwestorów obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Obowiązek ten nie został wykonany.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że brak przedłożenia w wymaganym terminie opinii technicznej nie pozwala wydać decyzji innej niż zaskarżona. Organ podniósł, że w myśl art. 41 § 1 i 2 kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu. Zaniedbanie tego obowiązku powoduje doręczenie pisma pod dotychczasowy adresem ze skutkiem prawnym. Wysłanie postanowienia z dnia [...] na dotychczasowy adres skarżących miało zatem skutek prawny.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A.W., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49 b, art. 2 Prawa budowlanego.
Ponadto, organ odwoławczy powołał się na postanowienie z dnia [...] którego skarżący nie otrzymali i które było niewykonalne w momencie jego wydania, gdyż zakładało wstrzymanie robót już zakończonych, co narusza art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nie doręczenie tego postanowienia uniemożliwiło skarżącym zalegalizowanie wykonanych robót.
Organ naruszył również interes prawny skarżących poprzez nie rozstrzygnięcie zarzutu o niewłaściwość organu podejmującego decyzję i procedował wbrew treści art. 23 kpa. Nie określił przy tym, czy zapisy art. 49 b i 2 Prawa budowlanego są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organy pominęły fakt, że ww. roboty polegające na wykonaniu chodnika i zjazdu z jej posesji zostały wykonane na terenie należącym do Gminy oraz całkowicie zignorowały zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 9 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] nakazującą skarżącym rozbiórkę nawierzchni z kostki betonowej chodnika i zjazdu w pasie drogowym ulicy [...] w W. wraz z doprowadzeniem do stanu poprzedniego.
Jako podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć organy wskazały przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przyjmując, że roboty budowlane polegające na wykonaniu chodnika i zjazdu z posesji skarżących stanowią przebudowę drogi, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12, na które w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagane było zgłoszenie.
Uszło jednak uwadze organów, że skoro przedmiotowa inwestycja dotyczyła robót budowlanych wykonanych w pasie drogowym ulicy [...], to w niniejszej sprawie zastosowanie winny znajdować regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), stanowiące lex specjalis w stosunku do ustawy Prawo budowlane.
Podkreślić zatem trzeba, że w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wskazano, iż zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Drogą - zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Droga zlokalizowana jest w pasie drogowym tj. wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane również obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ww. ustawy).
Ponadto, w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi - po uzyskaniu - w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...).
Natomiast w ust. 3 ww. przepisu podniesiono wprost, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.
Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że zjazd stanowi odrębny od drogi obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 b, w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którego budowę inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a w przypadku przebudowy dokonać zgłoszenia, po uprzednim uzyskaniu m.in. decyzji właściwego zarządcy drogi zezwalającą na jego lokalizację, bądź jego przebudowę.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu przeprowadzonych w dniu [...] oględzin wynika, że skarżący wykonali do swojej posesji chodnik z kostki betonowej oraz podjazd.
Organy jednak, z naruszeniem art. 7, 77 kpa nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, czy uprzednio przed posesją skarżących usytuowany był zjazd, co wskazywałoby na jego przebudowę, czy też inwestorzy dokonali budowy nowego zjazdu w tym miejscu.
W świetle przedstawionego stanowiska zarzuty skargi pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić argumentację Sądu mając jednocześnie na uwadze, że w zależności od poczynionych ustaleń zastosowanie będą znajdowały przepisy art. 48 bądź art. 49 b Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -(Dz. U. Nr 153, poz. 1271).