Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. tj. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B., uzupełnionego pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] odmawiającej wszczęcia, na wniosek M. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej z funkcją biurowo-usługową i garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu, na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...], znajdujących się w obrębie [...] przy ul. [...] w W. i oznaczonymi literami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],
- - uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 k.p.a., prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez podmiot, który go wniósł przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wskazał również, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.
Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji zauważył, że cechami interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego
- - 1- zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.
M. B. - domagając się stwierdzenia nieważności, jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W., sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora o nr ew. [...], na której zaprojektowano inwestycję, będąca przedmiotem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...].
Odwołujący się podnosił, iż przewidziany w projekcie zagospodarowania terenu plac zabaw oraz zaprojektowany najbliżej działki wnioskodawcy budynek, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki o nr ew. [...].
Odnosząc się do takiego stwierdzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż istotnie z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] wynika, że na działce o nr ew. [...], przy granicy z działką odwołującego się o nr ew. [...], przewidziany został plac zabaw. Zgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
- - 2- budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) odległość placów zabaw od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Ponadto w myśl § 19 tego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych, od placu zabaw nie może być mniejsza niż 7 m w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10 m w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie oraz 20 m w przypadku większej liczy stanowisk.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż znajdujący się przy granicy z działką o nr ew. [...] plac zabaw, wprowadza utrudnienia dla jej zagospodarowania w przyszłości, z uwagi na konieczność zachowania przez jej właściciela, przy projektowaniu ewentualnych inwestycji, większych odległości aniżeli przewidziane § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną co najmniej 4 m - w przypadku budynku zwróconego z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, również w przypadku projektowania miejsc postojowych odległości większych niż wynikające z § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną 3 m w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6 m w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie oraz 16 m w przypadku większej liczy stanowisk.
Ponadto, organ podniósł, że § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych stanowi, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, niż znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.
Nadto z dokumentacji technicznej wynikało, że budynek objęty decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] ma wysokość 25 m (projekt budowlany - opis pkt VI. 1 Wymagania warunki ochrony przeciwpożarowej. Dane Ogólne, str. 107) oraz jest oddalony od działki nr ew. [...] o 11,63 m, zatem może wprowadzać ewentualne utrudnienia w jej zagospodarowaniu, z uwagi na konieczność zachowania odległości z zastrzeżeniem ww. § 13.
Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, iż Wojewoda [...] nie dokonał w sposób pełny, tj. zgodny z art. 7, 8, 77
- - 3- § 1 oraz 80 k.p.a., oceny czy usytuowanie poszczególnych elementów spornego zamierzenia inwestycyjnego nie narusza prawa do swobodnej zabudowy w przyszłości działki nr ew. [...]. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że mimo niewątpliwego przymiotu strony odwołującego się podmiotu jako organ II instancji nie mógł na obecnym etapie postępowania rozpoznać merytorycznie wniosku M. B., gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Dlatego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. złożyła E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
* naruszenie art 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu stanowiący przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., stanowi równocześnie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;
* naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż pojęcie
"obszaru oddziaływania obiektu", którego ustalenie umożliwia udział podmiotu w charakterze strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, obejmuje także takie oddziaływanie obiektu na inną nieruchomość, które nie narusza żadnych konkretnych norm prawa materialnego, a jedynie może w przyszłości prowadzić do ograniczenia w korzystaniu z określonej nieruchomości;
* naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dopuszczenie możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez podmiot nie będący stroną postępowania zakończonego tą decyzją;
- - naruszenie art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy uchylona decyzja Wojewody [...] wydana została po przeprowadzeniu
- - 4- szczegółowego postępowania wyjaśniającego opartego na pełnym materiale dowodowym;
- - naruszenie art. 8 k.p.a. i sformułowanej w nim zasady zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty.
Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania decyzji organu odwoławczego wymienionych w tym przepisie, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej musi być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ I instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu
- - 5- postępowania administracyjnego zakresu postępowania dowodowego przed organem II instancji.
W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a., co oznacza, iż braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.
Mając na uwadze charakter decyzji wydanej przez organ I instancji, ograniczający się do stwierdzenia, iż M. B. nie ma przymiotu strony, nie było możliwe aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a.
W dotychczasowej ocenie materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ I instancji nie było żadnych rozważań dotyczących merytorycznej oceny kwestionowanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji. Stąd brak tej oceny nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ II instancji, stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazał prawidłowe przyczyny, dla których musiał skorzystać z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a., co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż organ II instancji zasadnie podniósł, iż stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 k.p.a., prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez podmiot, który go wniósł przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ zasadnie wskazał również, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Argumentując wydane rozstrzygnięcie organ trafnie odniósł swoje ustalenia w zakresie przymiotu strony do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do 28 k.p.a.
W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż poprzez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć takie oddziaływanie obiektu, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające danemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego.
Z akt przedmiotowej sprawy wynikało bezspornie, że M. B. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W., sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora o nr ew. [...], na której znajduje się projektowana inwestycja, będąca przedmiotem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...].
Analiza projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., wykazała, że na działce o nr ew. [...], przy granicy z działką odwołującego się o nr ew. [...], przewidziany został plac zabaw.
Sytuacja taka spowodowała wprowadzenie ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki nr [...] będącej własnością inicjatora postępowania nieważnościowego.
Zgodnie bowiem z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) odległość placów zabaw od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Ponadto w myśl § 19 tego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych, od placu zabaw nie może być mniejsza niż 7 m w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10 m w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie oraz 20 m w przypadku większej liczy stanowisk.
W związku z powyższym, uznać należało, iż znajdujący się przy granicy z działką o nr ew. [...] plac zabaw, wprowadza utrudnienia dla jej zagospodarowania w przyszłości, z uwagi na konieczność zachowania przez jej właściciela, przy projektowaniu ewentualnych inwestycji, większych odległości aniżeli przewidziane § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną co najmniej 4 m - w przypadku budynku zwróconego z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, również w przypadku projektowania miejsc postojowych odległości większych niż wynikające z § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną 3 m w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6 m w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie oraz 16 m w przypadku większej liczy stanowisk.
Ponadto, § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, niż znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.
Nie bez wpływu na oddziaływanie na działkę nr [...] pozostaje fakt, iż budynek objęty decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ma wysokość 25 m (projekt budowlany - opis pkt VI. 1 Wymagania warunki ochrony przeciwpożarowej. Dane Ogólne, str. 107). Skoro oddalony jest od działki nr ew. [...] o 11,63 m, to może wprowadzać ewentualne utrudnienia w jej zagospodarowaniu, z uwagi na konieczność zachowania odległości z zastrzeżeniem § 13 wskazanego rozporządzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie doszedł do wniosku, iż Wojewoda [...] nie dokonał w sposób pełny, tj. zgodny z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., oceny czy usytuowanie poszczególnych elementów spornego zamierzenia inwestycyjnego nie narusza prawa do swobodnej zabudowy działki nr ew. [...] w przyszłości.
Tym samym skoro zdaniem Sądu przymiot strony M. B. w niniejszej sprawie jest niewątpliwy, to zarzuty sformułowane w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku jako że były bezzasadne. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wykazał, że jako organ II instancji nie mógł na obecnym etapie postępowania rozpoznać merytorycznie wniosku M. B., gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa wart. 15 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.