Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. i P. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...], nakładającej na D. i P. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego; zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku wymienionego w punkcie 1, zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...] w terminie do [...] września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] kwietnia 2007r. na wniosek G. i K. B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budynku mieszkalnego na posesji położonej w L. [...] gm. G. stanowiącego własność D. i P. W. w zakresie wybudowanej ściany z otworami okiennymi zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m. od granicy z działką sąsiednią.
W dniu [...] maja 2007 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dokonali oględzin. Podczas kontroli ustalono, że na działce o nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny o wymiarach 9,85 x 11,00 m w odległości 2,20 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B., ze ścianą, w której jest 6 szt. otworów okiennych oraz w odległości 3,2 m od granicy z działkami sąsiednimi: nr [...] stanowiącymi własność T. M., ze ścianą, w której są 3 otwory: 1 drzwiowy i 2 okienne. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] lutego 1985 r. nr [...], lecz podczas budowy inwestor istotnie odstąpił od wydanego pozwolenia. Wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę przewiduje, że budynek mieszkalny o wymiarach 10,80 X 9,51 usytuowany jest w odległości 3,48 m. od granicy z działkami obecnie nr [...] stanowiącymi własność T. M. i w odległości 4,50 m. od osi drogi dojazdowej.
Załącznikiem do projektu jest projekt typowy [...] ze zmianami. Do projektu dołączono rysunki zamienne budynku 2-kondygnacyjnego z otworami we wszystkich czterech elewacjach z wejściem od strony wschodniej (od drogi dojazdowej). Zmiany naniesione na projekcie zagospodarowania terenu uwzględniają lokalizację budynku w odległości 4,00 m. od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B. i od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] stanowiącymi własność T. M. oraz 3,00 m. od drogi dojazdowej. W rezultacie organ ustalił, że inwestor wykonał podczas budowy istotne zmiany w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ stwierdził również, że istnienie otworów w dwóch ścianach obiektu od strony działki nr [...] oraz od strony działek [...] zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż 4 m. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki obowiązujące w dacie budowy budynku.
Pismem z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] organowi nadzoru budowlanego udzielono informacji o braku projektu budowlanego budynku mieszkalnego D. i P. W. oraz o braku dokumentu informującego że obiekt został oddany do użytku.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nałożył na D. i P. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku wymienionego, zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...]; wykonania innych czynności lub robót budowlanych przewidzianych przez projektanta sporządzającego zamienny projekt budowlany w celu ewentualnego doprowadzenia budynku w/w do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi - w terminie do 15 grudnia 2007 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji D. i P. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze wskazaniem na dokładne sprecyzowanie obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożył na D. i P. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego; zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku wymienionego w punkcie 1, zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...] w terminie do 30 września 2008 r.
Rozpatrując odwołanie D. i P. W. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że bezspornie wykonane przez inwestora zmiany są istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W rezultacie w ocenie organu należało nałożyć na inwestora odpowiednie obowiązki celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. i P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze D. i P. W. podnieśli, że wykonanie nałożonych obowiązków będzie skutkować zmianą budynku mieszkalnego w pomieszczenie bez światła dziennego i wentylacji, co stoi w sprzeczności z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i pozbawia trzy rodziny możliwości normalnego mieszkania we własnym domu. Skarżący podnieśli, że budynek będący przedmiotem postępowania stoi już 23 lata i w żaden sposób nie narusza prywatności sąsiadów, wody opadowe nie spływają na ich posesje i w żaden inny sposób nie koliduje to z ich życiem. Poinformowali, że usytuowanie budynku wymogła istniejąca betonowa studnia, a obecna lokalizacja budynku była wcześniej uzgadniana z Państwem B. i z T. M., który i w chwili obecnej nie zgłasza żadnych zastrzeżeń.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor wykonał roboty budowlane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Wprawdzie nie dysponowały właściwym projektem budowlanym, tym niemniej z kopii decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] lutego 1985 r. nr [...] oraz rysunków dołączonych do projektu typowego [...] oraz z oględzin przeprowadzonych na działce o nr ewid. [...] wynika, że – czego nie podważają skarżący – że inwestor wykonał podczas budowy istotne zmiany w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia [...] maja 2007 r. wynika, że budynek mieszkalny ma wymiary 9,85 x 11,00 m i zlokalizowany jest w odległości 2,20 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B., ze ścianą, w której jest 6 otworów okiennych oraz w odległości 3,2 m od granicy z działkami sąsiednimi: nr [...] stanowiącymi własność T. M., ze ścianą, w której są 3 otwory: 1 drzwiowy i 2 okienne. Natomiast z załączonego do akt kopii decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę wymiary przedmiotowego budynku były ustalone na 10,80 x 9,51 m, zaś odległość od granicy z działką T. M. była przewidziana na 3,48 m, natomiast od dróżki dojazdowej 4,5 m (obecnie są to 3 m).
Dodatkowo do projektu dołączono rysunki zamienne, z których wynikają zmiany naniesione na projekcie zagospodarowania terenu uwzględniające lokalizację budynku w odległości 4,00 m. od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B. i od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] stanowiącymi własność T. M. oraz 3,00 m. od drogi dojazdowej.
Stosownie do treści art. 36a ust. 5 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:
- 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,
- 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
- 3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
- 4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
- 5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, iż zmiany dokonane przez D. i P. W. dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W rezultacie nie ulega wątpliwości, że realizacja budowy nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu.
W związku z powyższym w niniejszej sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Natomiast stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
1. W rezultacie za właściwe należy uznać nałożenie przez organy nadzoru budowlanego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego.
Inaczej jednakże należy ocenić nałożenie na skarżących obowiązku zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...]. Nakładając przedmiotowy obowiązek organ stwierdził, że istnienie otworów w dwóch ścianach obiektu od strony działki nr [...] oraz od strony działek [...] zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż 4 m. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki obowiązujące w dacie budowy budynku. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.
Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2). Biorąc zatem pod uwagę treść cytowanego § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia jednoznaczne ustalenie ewentualnego naruszenia warunków technicznych dotyczących usytuowania spornego budynku uzależnione jest nie tylko od określenia odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki, ale także od określenia odległości zabudowy na sąsiedniej działce istniejącej w czasie realizacji inwestycji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że działki nr [...] stanowiącymi własność T. M., w stosunku do których zwrócona jest ściana z 3 otworami tj.: 1 drzwiowym i 2 okiennymi stanowi działki niezabudowane o charakterze rolnym.
Ze znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego (karta 8 akt administracyjnych) kopii mapy sytuacyjnej dołączonej do decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...], wynika że prawdopodobnie wspomniany teren stanowił niezabudowane pole orne już w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. i rozpoczęcia realizacji inwestycji z odstępstwami od tego projektu. W takim przypadku uznanie, że budowa w tej części narusza cytowany przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), biorąc pod uwagę treść ustępu 2 tego przepisu nie znajduje uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym. Także w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność G. i K. B. organy nie poczyniły żadnych właściwych ustaleń mogących skutkować jednoznacznym uznaniem, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem obowiązujących warunków technicznych.
Konkludując, zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwala – wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego – na jednoznaczną konkluzję, iż istnienie otworów w dwóch ścianach obiektu od strony działki nr [...] oraz od strony działek [...] zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż 4 m. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zaś nałożenie obowiązku zamurowania wszystkich otworów w obu ścianach jest co najmniej przedwczesne. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie całego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa.
Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. będzie ustalenie wspomnianych wyżej okoliczności istniejących w dacie realizacji inwestycji i – w dalszej kolejności - ustalenie istnienia ewentualnego obowiązku dotyczącego zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w ścianie budynku zlokalizowanego na działce [...] położonej w L. gm. G. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.