Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i S. S. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. ([...]) nakazującej G. i S. M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przedłożenie, w zakreślonym terminie, określonych dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] ([...]).
Organ wskazał, że inwestorzy realizowali opisaną inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia1999 r. i stwierdził jej nieważność.
W konsekwencji organ powiatowy wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 cyt. ustawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r. wstrzymał roboty budowlane i przed upływem 2 miesięcy wydał, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ww. decyzję z dnia [...] września 2000 r.
Organ wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, stanowił, że organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
Podał, że sporny budynek w stanie surowym wybudowano na podstawie decyzji dotkniętej wadą nieważności, bo zezwalającą na budowę niezgodnie z przepisami określającymi odległość budynku od granicy działki.
W ocenie organu odwoławczego nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentów nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Obowiązek ten mógłby polegać na wskazaniu konkretnych czynności faktycznych (robót budowlanych), gdyż ich wykonanie mogłoby doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Nakładając obowiązki dostarczenia dokumentów organ wyłączył możliwość wykonania czynności faktycznych, gdyż na tej podstawie organ nie może wydać ponownej decyzji.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzję z dnia [...] września 2000 r. wydano z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy tj. wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należało zatem stwierdzić jej nieważności.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli S. M. oraz G. M. i zaskarżając ją w całości wnieśli o jej uchylenie.
Skarżący wskazali, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wówczas obowiązującego organ nie miał podstaw do nakazania innych czynności. Budowa została bowiem doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W szczególności usunięto zadaszenie nad schodami naruszające § 12 ust. 5 rozporządzenia MGPIB z 1994 r., co było przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy był świadom tych okoliczności, ponieważ wydanie decyzji z dnia [...] września 2000 r. poprzedził kontrolą. Z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wynika, iż po usunięciu ww. zadaszenia odległość budynku od granicy działki wynosi w najbliższym miejscu 3,21 m, a zatem jest zgodna z § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia MGPIB z 1994 r. Organ nie mógł zatem nakazać wykonania innych czynności, niż przedstawienia dokumentacji potwierdzającej, że wykonane roboty doprowadzono do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołali orzecznictwo.
Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja z dnia [...] września 2000 r. rażąco narusza prawo. Nawet jeżeli uznać, iż interpretacja organu oraz orzecznictwie wskazanym przez skarżących jest błędna, czemu skarżący zaprzeczyli, to i tak nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem to organ dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do okoliczności, iż budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2009 r. organ stwierdził, że z "Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej" i jej części rysunkowej m.in. "Geodezyjny pomiar położenia budynku" wynika, że ściana wschodnia budynku leży w odległości 3,21 ÷ 3,26 m od granicy działki, bez schodów (o szer. 1,50 m) przylegających do tej ściany, które zmniejszają odległość od granicy działki.
Ponadto, ściana południowa budynku, z dwoma okienkami na parterze i dwoma oknami oraz drzwiami na piętrze znajduje się w odległości 3,59 ÷ 3,79 m. Z opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż z grudnia 2000 r., stanowiącej cześć ww. opracowania wynika, że odległość budynku od południowej granicy działki, z uwagi na ww. otwory, jest niezgodna z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, określonymi w rozporządzeniu MGPIB 1994 r.
W dniu [...] października 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym skarżący zakwestionowali stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że – wbrew twierdzeniom skarżących – budynek narusza warunki techniczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r., którą nakazano G. i S. M., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przedłożenie, w zakreślonym terminie, wskazanych dokumentów.
W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej przedstawione.
Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji podkreślić trzeba, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym chodzi wyłącznie o ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zakres tego postępowania jest zatem ograniczony wyłącznie do weryfikacji samej decyzji w powyższym zakresie z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Działając w tak zakreślonych granicach organ nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu. Zważywszy również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., pozytywna decyzja w tym względzie może zapaść tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia wystąpienia jednej z przyczyn nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w chwili wydawania weryfikowanej decyzji.
Decyzja ta oceniana jest bowiem według przepisów z daty jej podjęcia. Tak więc tylko wyraźnie, jednoznacznie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.
Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje tylko w przypadku ustalenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami. W orzecznictwie i doktrynie stwierdza się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). Naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, jeśli decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie chodzi więc o spory w zakresie wykładni przepisu, ale o działanie wbrew ustanowionemu w prawie, jasno sformułowanemu, nie budzącemu wątpliwości interpretacyjnych, nakazowi lub zakazowi. Tylko, jeśli proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności, wówczas decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia.
W związku z powyższym, pomimo słusznego – co do zasady - stanowiska organu odwoławczego, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia jedynie określonych dokumentów w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r.
Prezentowaną przez organ odwoławczy wykładnię omawianego przepisu, ukształtowało bowiem orzecznictwo sądów administracyjnych. Użyty przez ustawodawcę w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwrot “nakłada obowiązek wykonania określonych czynności" budził wówczas poważne wątpliwości w zestawieniu z celem tej instytucji, którą było doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem
Nie można było zatem przyjąć, tak jak uczynił to organ odwoławczy, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązujący w dniu wydania kontrolowanej decyzji był jasny i jednoznaczny w swej treści. Okoliczność ta przesądzała z kolei, że nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak już wywiedziono wyżej, przesłanki do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa nie może bowiem stanowić przepis wymagający wykładni i w drodze wykładni kształtowany.
Uszła uwadze organu odwołaczego specyfika postępowania nieważnościowego, a w szczególności przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Ponownie rozpoznając odwołanie organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag.
W świetle przedstawionych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.