Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/13

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] po rozpatrzeniu zarzutów A. B. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przekazujące według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] zarzuty A. B. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Sanitarny podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 65 § 1 kpa oraz art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 z późn. zm.), stwierdził o przekazaniu według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] zarzutów A. B. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2010 r.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że w odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pełnomocnik strony, pomimo, iż nie powołał się wprost na zarzuty wskazane w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jednak je podniósł; dotyczy to między innymi zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1), niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5) czy zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8). Zatem, zgodnie z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czynności podjęte przez PPIS w [...] były faktycznie czynnościami egzekucyjnymi służącymi realizacji decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., tj. zarządzeniem zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 156 § 1 ww. ustawy.

W związku z powyższym, Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że zarzuty podnoszone w tym zakresie były zarzutami, które powinny być rozpatrzone w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie, w myśl art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5. Jak stwierdził organ, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Zatem, zdaniem organu, zarzuty na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] należy uznać za przedwczesne, bowiem organem egzekucyjnym właściwym w sprawie jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. Gdyby natomiast, uznać właściwość Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, oznaczałoby to pozbawienie właściwego organu egzekucyjnego możliwości wypowiedzenia się oraz zajęcia stanowiska w omawianym zakresie czynności.

1. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
2. 1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez przekazanie odwołania od decyzji pomimo obowiązku rozpoznania odwołania i wydania jednej z decyzji opisanych w art. 138 kpa -
3. - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
4. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
5. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. przekazujące według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] zarzuty A. B. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2010 r.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1191/11 oddalił skargę A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organy obu instancji trafnie wskazały, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podjął czynności będące faktycznie czynnościami egzekucyjnymi, służącymi realizacji decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Stosowanie do postępowania zabezpieczającego przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza, iż zabezpieczenie powinno nastąpić w formie zarządzenia, co wynika z art. 156 § 1 tej ustawy. Na zarządzenie w przedmiocie zabezpieczenia przysługuje zobowiązanemu zgłoszenie w terminie 7 dni do organu egzekucyjnego zarzutów, stosownie do art. 156 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., pomimo błędnej formy, to jest wydania decyzji zamiast zarządzenia, oraz błędnego pouczenia o przysługującym środku odwoławczym (o odwołaniu zamiast o zgłoszeniu zarzutów), nie zmieniło rzeczywistego charakteru tego rozstrzygnięcia. Wniesione od decyzji odwołanie przez skarżącego zostało prawidłowo potraktowane przez organy, jako zarzuty, do których rozpatrzenia właściwym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] działający jako organ egzekucyjny na podstawie art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W związku z tym za prawidłowe uznał Sąd postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wydane na podstawie art. 65 § 1 kpa o przekazaniu zarzutów skarżącego do organu właściwego do ich rozpatrzenia, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

1. 3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1191/11 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością-
2. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Poza sporem pozostaje to, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję, w której zawarł pouczenie o trybie i sposobie jej zaskarżenia. Zgodnie z tym pouczeniem, skarżący wniósł w terminie wskazanym w decyzji "odwołanie". W okolicznościach niniejszej sprawy złożenie przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, spowodowało wszczęcie postępowania odwoławczego, a organ odwoławczy zobowiązany był do jego rozpoznania i zakończenia tak wszczętego postępowania poprzez wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Zmiana formy aktu objętego złożonym przez stronę środkiem odwoławczym, jak i zakwestionowanie przez organ prawidłowości pouczenia zawartego w tymże akcie nie może nastąpić poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 65 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 in principio kpa, "Jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego (...)".

Konstrukcja powyższego przepisu nie pozwala jednak organowi odwoławczemu na etapie ustalenia swojej właściwości w sprawie rozpoznania środka zaskarżenia ani na ocenianie zaskarżonej decyzji, ani też na jej odmienną kwalifikację prawną niż ta, która została w niej określona. Bez znaczenia pozostają również twierdzenia strony skarżącej i to, w jaki sposób kwalifikuje ona zaskarżony wniesionym odwołaniem akt. Powoływanie się na merytoryczne wywody skarżącego miałoby co najmniej znamiona częściowego rozpoznania odwołania, co na etapie rozstrzygania kwestii właściwości organu jest niedopuszczalne. Powyższe uchybienia w postępowaniu przed organami administracji wadliwie zostały zaakceptowane skarżonym wyrokiem.

1. 3.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana, rozpoznając zatem ponownie skargę A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością – jest związany tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
2. 4.1. Dokonując zatem ponownie oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

1. 4.2. Jak wynika z akt sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję, w której zawarł pouczenie o trybie i sposobie jej zaskarżenia. Zgodnie z tym pouczeniem, skarżący wniósł w terminie wskazanym w decyzji "odwołanie". Złożenie przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, spowodowało wszczęcie postępowania odwoławczego, a więc organ odwoławczy zobowiązany był do jego rozpoznania i zakończenia tak wszczętego postępowania poprzez wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Zmiana formy aktu objętego złożonym przez stronę środkiem odwoławczym, jak i zakwestionowanie przez organ prawidłowości pouczenia zawartego w tym akcie, nie może nastąpić poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 65 § 1 kpa, bowiem zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Stwierdzić zatem należy, iż konstrukcja tego przepisu nie pozwala organowi odwoławczemu, na etapie ustalenia swojej właściwości w sprawie rozpoznania środka zaskarżenia ani na ocenianie zaskarżonej decyzji, ani też na jej odmienną kwalifikację prawną niż ta, która została w niej określona.
2. 5. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 65 kpa w związku z art. 104 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa w związku z art. 15 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu.
4. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.