Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nakazał R. i N. B. - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie w terminie do dnia [...] czerwca 2003 roku - dostarczyć:
- a) Orzeczenie o zgodności z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami wykonania robót budowlanych przy rozbudowie budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...] przy ul. [...] wraz z inwentaryzacją budowlaną budynku,
- b) Opracowanie projektowe dokończenia zamierzenia inwestycyjnego uzgodnionego z rzeczoznawcami do spraw BHP i ergonomii oraz do spraw higieniczno - sanitarnych,
- c) Raport oddziaływania zakładu mięsnego i ubojni na środowisko wraz z projektem uzgodniony z Państwowym Powiatowym Inspektorem
Sanitarnym oraz Starostą [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku W. i J. K. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku.
W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził pogląd, że jedną z podstawowych okoliczności decydujących o możliwości legalizacji robót budowlanych jest ich zgodność z przepisami miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja R. i N.- B. jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska i wymagającą sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Lokalizacja takiej inwestycji na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza lokalizacji w tym miejscu tego typu inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł więc wydać decyzji legalizującej inwestycję skarżących w zamierzonym przez inwestorów kształcie. Sprzeczność decyzji z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa miejscowego jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. i N. B. podnosząc zarzut, iż przepis art.51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) dotyczy doprowadzenia do zgodności z przepisami wykonywanych robót budowlanych, a nie obiektu. Z treści tego przepisu nie wynika by organ administracji wydając w oparciu o ten przepis decyzję był zobowiązany do sprawdzania zgodności inwestycji z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto podnieśli, iż ich inwestycja nie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 roku podzielając zawarte w niej stanowisko.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli R. i N. B. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 roku.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art.51 ust.1 pkt.2 stawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.).
Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt.2 kpa).
W wyroku z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "...cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".
Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".
Na wstępie stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art.51 ust.1 pkt.2 stawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności. Nie ulega wątpliwości, iż chodzi o czynności faktyczne, a nie działania polegające na nałożeniu obowiązku dokumentacji. Obowiązek w postaci dostarczenia dokumentacji może być nałożony na inwestora w oparciu o przepis art.81c wymienionej wyżej ustawy.
Wskazanego wyżej uchybienia nie można jednak zdaniem Sądu uznać za rażące naruszenie prawa. Uchybienie to sprowadza się bowiem jedynie do powołania przez organ administracji złej podstawy prawnej nałożonego obowiązku i tym samym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji również powód wskazany przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. sprzeczność realizowanej przez R. i N. B. inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, iż nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko naruszenie przepisu ustawy z którego wynikałby dla organów administracji publicznej obowiązek badania zgodności realizowanej inwestycji z warunkami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu z treści art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) - w brzmieniu na datę wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2003 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] - nie wynikało wprost, iż organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzać zgodność realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki można byłoby wysnuć jedynie w drodze interpretacji tego przepisu. Wprost taki obowiązek jest zawarty natomiast w art. 35 ust.l wymienionej wyżej ustawy w którym wyraźnie stwierdza się, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z wyżej powołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą stwierdzenie nieważności decyzji nie może być naruszenie przepisu wynikające z niewłaściwej jego wykładni. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane jedynie w postępowaniu zwykłym.
Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 a i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.