Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i W. P. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...].
Wojewoda [...], po przeprowadzeniu na wniosek [...] Sp. z o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. umorzył postępowanie, uznając iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podał, że z przepisów prawa budowlanego zmienionego w dniu 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz.718) przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje jedynie inwestorowi oraz właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez obszar taki należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie
■;■ ■■■• ■ przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponieważ budynek mieszkalny na działce nr [...] nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich, Wojewoda uznał, że nieruchomość nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu i jej właściciel nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Na skutek odwołania [...] Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał również argumentację organu I instancji, oceniając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skutkiem czego brak jest nie tylko podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] na wniosek, ale też z urzędu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że inwestor dołączył do akt decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1995 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Podano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] lutego 1988 r., zmieniony uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. i uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. przewidywał na terenie, na którym zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja, zintegrowane budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o wysokiej intensywności na działkach o powierzchni 140-300 m2 oraz obowiązek zapewnienia swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu.
Przedmiotową zabudowę zrealizowano wprawdzie na działce o większej powierzchni, jednakże w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uznano, iż "wnioskowana inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego, a charakterystyka terenu objętego wnioskiem pozwala na jej realizację". Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i była wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budo wlanej, udzielającego pozwolenia na budowę.
W skardze na tę decyzję [...] Sp. z o.o. zarzucił organom, że niezgodność pozwolenia budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego jest wystarczająca do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonał przede wszystkim oceny podstaw rozstrzygnięcia i poglądu podtrzymanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w postępowaniu nadzorczym, przy ocenie czy wnioskodawcy przysługuje status strony, bierze się pod uwagę przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji z 2003 r. Pogląd ten jest błędny.
Wśród podmiotów wymienionych w pozwoleniu budowlanym, obecnie będącym przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, nie wymieniono [...] Sp. z o.o. Spółka ta jest jednak właścicielem działki sąsiadującej z działką, której dotyczyło pozwolenie budowlane.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania.
Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania, badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji.
Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
Bez znaczenia jest zatem czy podmiot obecnie wnoszący o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego brał udział czy też nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją będącą obecnie przedmiotem postępowania nadzorczego. Istotne jest bowiem to, że podmiot ten, będący właścicielem działki, w dacie wydawania pozwolenia budowlanego legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikającym z art. 5 Prawa budowlanego, a także przepisów wykonawczych do prawa budowlanego. Zasada ta dotyczy także następców prawnych pominiętej strony. Por. też wyrok NSA z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1495/98 (LEX nr 53438) "Z samego faktu, że ojciec skarżących nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wynika, że jego następcy prawni nie mają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu i że nie przysługuje im status strony w postępowaniu nieważnościowym."
Zgodnie z poglądem doktryny otwiera się następnie dla wszystkich stron postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej Por. B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H.BECK, W-wa 1998, Wydanie II, str. 732.
Podmiot, który posiadał uprawnienie strony w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, pomimo, iż nie wziął udziału w tym postępowaniu, posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Okoliczność, iż strona nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego stanowi też przesłankę wznowieniową, podlegającą badaniu w odrębnym postępowaniu, o ile zostały spełnione warunki do wznowienia postępowania, nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby strona pominięta w postępowaniu zwykłym mogła złożyć skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wówczas obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania, celem ustalenia, czy decyzja taka nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ nadzorczy II instancji przyjął, że dla określenia legitymacji wnioskodawcy ma zastosowanie obecnie obowiązujący art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. W konsekwencji, organ przyjął, że strona postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie może w ogóle złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jeżeli nie wykaże, że jej interesy prawne mieszczą się w granicach tzw. obszaru oddziaływania obiektu. Posługując się metodą rozumowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należałoby dojść do wniosku, że jeśli interesy prawne wnioskodawcy nie mieszczą się w obszarze oddziaływania obiektu, organ nadzorczy uprawniony byłby do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności każdego pozwolenia budowlanego na podstawie art. 157§ 3 k.p.a. Tak oczywiście nie jest.
Nie wchodząc w szczegółową analizę tego pojęcia, jako instytucji obecnie obowiązującego prawa materialnego, ani też w ocenę jej procesowych skutków, wystarczy stwierdzenie, że instytucja ta w postępowaniu nadzorczym będącym przedmiotem kontroli sądowej nie może mieć zastosowania, gdyż o zakresie obszaru oddziaływania obiektu decydują przepisy obecnie obowiązującego prawa materialnego, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...]. Obszar ten wyznacza się bowiem na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego toczącego się na podstawie przepisów znowelizowanego Prawa budowlanego: "w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (art. 3 pkt 20). Jest też oczywiste, że obszaru takiego nie wyznaczono w badanych decyzjach, gdyż takie pojęcie prawne powstało dopiero po nowelizacji prawa budowlanego.
Jak zaś powiedziano wcześniej, legitymacja strony w postępowaniu nadzorczym wynikać może jedynie z przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji, a nie z nowych czy zmienionych przepisów prawa obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania nadzorczego. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W powtórnym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien ocenić decyzję i postępowanie toczące się przed organem I instancji przede wszystkim pod kątem prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego i, jeżeli dojdzie do wniosku, iż postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, podjąć stosowne czynności, a następnie dokonać oceny czy w badanych decyzjach wydanych w postępowaniu zwykłym wystąpiły naruszenia prawa obowiązującego w dacie ich wydania i czy mają one charakter rażący.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.