Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...) znak(...) nr(...) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 20 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w związku z art. 117 ust. 2 i art. 125 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.) oraz § 34 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie doskonalenia techniki jazdy (Dz. U. poz. 91), po rozpatrzeniu odwołania D. B., z dnia 26 lutego 2013 r., reprezentowanego przez adw. M. K., od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. (Nr (...)), odmawiającej wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. D. B. wniósł do Wojewody (...) o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy. Organ pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. wezwał D. B. do usunięcia braków złożonego wniosku, na które D. B. odpowiedział składając oświadczenie z dnia 14 stycznia 2013 r. wraz z wyciągiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz dowodem uiszczenia opłaty za wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy. D. B. przedłożył również do wglądu dokumenty, których kopie złożył wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy. Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. (Nr (...)) Wojewoda (...) odmówił wpisu D. B. do ewidencji instruktorów techniki jazdy argumentując, że przy rozpatrywaniu wniosku orzeczono w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, zgodnie z którym w celu dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy należy m.in. ukończyć kurs dla osób ubiegających się o uprawnienia instruktora techniki jazdy oraz złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin, czego D. B. nie uczynił.
Pismem z dnia 26 lutego 2013 r. złożono odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie art. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 117 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30. poz. 151. z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w sytuacji, kiedy wniosek o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy bez zdawania egzaminu został złożony w dniu 12 grudnia 2013 r., powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia.
Na skutek rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie decyzja.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 115j ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), który obowiązywał do dnia 18 stycznia 2013 r., instruktorem techniki jazdy mogła być osoba, która: miała co najmniej wykształcenie średnie; posiadała uprawnienia instruktora, o których mowa w art. 106 ust. 1, w zakresie rodzaju pojazdu objętego szkoleniem; zdała egzamin z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przed komisją egzaminacyjną powołaną przez wojewodę; została wpisana do ewidencji instruktorów techniki jazdy prowadzonej przez wojewodę.
Wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy do dnia 18 stycznia 2013 r. można było również dokonać na podstawie przepisu przejściowego, który określono w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701). W świetle przywołanego przepisu instruktorów prowadzących w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 3 stycznia 2007 r., zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy uznawało się za spełniających wymagania określone w art. 115j ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Rozwinięcie tych wymagań nastąpiło w § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów, zgodnie z którym instruktor techniki jazdy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym, w celu dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy składał do wojewody następujące dokumenty: wniosek o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy; kopię ważnego prawa jazdy; orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne, o których mowa w art. 105 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908. z późn. zm.); dokumenty poświadczające prowadzenie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy; dowód wniesienia opłaty za wpis do ewidencji.
Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że D. B. wniósł o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy na podstawie przepisów przejściowych. Wskazał, że z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.). Przepisy tej ustawy przejęły regulacje dotyczące uzyskiwania uprawnień przez kandydatów na instruktorów techniki jazdy, jednocześnie uchylając, na podstawie art. 125 pkt 10 lit. g, w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w dziale VI rozdział 2b (Doskonalenie umiejętności osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami). Uchylenie art. 115j ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oznacza, że od dnia 19 stycznia 2013 r. nie można już wpisywać do ewidencji instruktorów techniki jazdy na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z wejściem w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie doskonalenia techniki jazdy (Dz. U. poz.
91) zostało uchylone również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów (Dz. U. Nr 77, poz. 458). Tym samym od dnia 19 stycznia 2013 r. nie obowiązuje § 22 przywołanego rozporządzenia.
Wskazał, że od dnia 19 stycznia 2013 r. wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy jest dokonywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Do uzyskania tego wpisu wymaga się m.in. zaświadczenia o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o uprawnienia instruktora techniki jazdy oraz pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego (art. 117 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami). Ze względu na brak w aktach sprawy ww. zaświadczenia oraz dokumentu potwierdzającego złożenie egzaminu państwowego, należało, w ocenie organu odwoławczego, odmówić D. B. wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy, co też Wojewoda (...) uczynił decyzją z dnia (...) lutego 2013 r.
Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję administracyjną wydaje się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wniosek o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy do dnia 18 stycznia 2013 r. był rozpatrywany na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, natomiast od dnia 19 stycznia 2013 r. jest rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt sprawy wynika, iż przez okres niespełna miesiąca Wojewoda (...) nie podjął działań w celu rozparzenia wniosku, bowiem wniosek ten wpłynął do (...) Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 grudnia 2012 r., natomiast pierwszym działaniem w sprawie było wezwanie D. B. z dnia 8 stycznia 2013 r. do usunięcia braków złożonego wniosku. Kolejnym działaniem, po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 15 stycznia 2013 r., było wydanie decyzji w dniu (...) lutego 2013 r. Podejmowane działania w sprawie świadczą o opieszałości Wojewody (...) w rozpatrzeniu wniosku.
Ponadto, mimo upływu 30 dni na załatwienie sprawy i braku rozstrzygnięcia w sprawie, Wojewoda (...) nie wydal postanowienia o przedłużeniu terminu jej załatwienia, co jest naruszeniem przepisu art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda (...) nie dołożył należytych starań, żeby zakończyć postępowanie w terminie miesiąca czasu od jego wszczęcia albo w czasie możliwie najkrótszym, mając na uwadze nieodległe uchylenie przepisów przejściowych, na podstawie których D. B. ubiegał się o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy. Wojewoda (...) powinien przedsięwziąć niezbędne działania zmierzające do wyeliminowania w przyszłości podobnych opóźnień podczas prowadzonych postępowań administracyjnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł D. B., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 117 ust.3 pkt 4 ppkt a ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 151), poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów w sytuacji, gdy wniosek o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy bez zdawania egzaminu skarżący złożył w dniu 12 grudnia 2012r., tj. przed dniem wejścia w życie (19 stycznia 2013r.) ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 151), co powinno skutkować rozpoznaniem wniosku skarżącego na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia, tj. art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 17 listopada 2006 r. (Dz.U.
Nr 235, poz. 1701), a nie obowiązujących w dacie wydania decyzji; naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięte wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2012r., w terminie 30 dni i niewydanie postanowienia o przedłużeniu terminu jego załatwienia, skutkujące rozstrzygnięciem sprawy po dacie wejścia w życie dnia 19 stycznia 2013r. przepisów ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 151).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W sprawie, rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo wskazanych i omówionych przepisach prawa. Sąd w pełni podziela argumentację, jaką zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim należy wskazać, że organy prawidłowo zastosowały przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, czyli przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r.
Trzeba podkreślić, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z art. 6 i 138 k.p.a., wynika, że organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; z dnia 21 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administarcyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa.
Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).
W świetle powyższej argumentacji należy rozważyć, że czy wpis do ewidencji instruktorów jazdy ma charakter konstytutywny, czy jak twierdzi skarżący – deklaratoryjny.
Do dnia 18 stycznia 2013 r. wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy można było dokonać na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701), zgodnie z którym instruktorów prowadzących w dniu wejścia w życie ustawy zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy uznaje się za spełniających wymagania określone w art. 115j ust. 2 ustawy, o której mowa w art.
2. Według obowiązującego do dnia 18 stycznia 2013 r. art. 115j ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym instruktorem techniki jazdy mogła być osoba, która ma co najmniej wykształcenie średnie, posiada uprawnienia instruktora, o których mowa w art. 106 ust. 1, w zakresie rodzaju pojazdu objętego szkoleniem; zdała egzamin z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przed komisją egzaminacyjną powołaną przez wojewodę; została wpisana do ewidencji instruktorów techniki jazdy prowadzonej przez wojewodę.
Od dnia 19 stycznia 2013 r. wpis taki uzyskuje się na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (art. 117 ww. ustawy). Zgodnie z art. 117 ust. 2 ww. ustawy instruktorem techniki jazdy jest osoba, która posiada co najmniej wykształcenie średnie; posiada co najmniej przez okres 3 lat prawo jazdy kategorii B oraz co najmniej przez okres roku prawo jazdy kategorii odpowiedniej do zakresu prowadzonych zajęć; posiada ważne orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania czynności instruktora techniki jazdy; posiada ważne orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania czynności instruktora techniki jazdy; nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa lub wykroczenia określone w pkt a)-f), ukończyła kurs dla osób ubiegających się o uprawnienia instruktora techniki jazdy; złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przed komisją egzaminacyjną powołaną przez ministra właściwego do spraw transportu; została wpisana do ewidencji instruktorów techniki jazdy.
Treść obu powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że instruktorem techniki jest osoba, która m.in. została wpisana do ewidencji instruktorów techniki jazdy. A contrario bez otrzymania owego wpisu nie jest możliwe uzyskanie statusu instruktora techniki jazdy, co stanowi, że decyzja o wpisie ma charakter konstytutywny i daje prawo do wykonywania zawodu. Deklaratoryjny charakter ma dopiero realizacja tego prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 2452/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 395/11 – w przedmiocie charakteru decyzji o wpisie na listę adwokatów, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro więc decyzja o wpisie ma charakter konstytutywny, zatem kształtuje stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania, zastosowanie znajdują obowiązujące w tej chwili przepisy – czyli przepisy nowe. W przedmiotowej sprawie będzie to zatem art. 117 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Ponadto w wymienionej ustawie brak jest przepisów przejściowych, które umożliwiałby zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów dotychczasowych. Ponieważ w świetle wskazanego przepisu nie można uzyskać wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy w trybie "bez egzaminu", a w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na to, ażeby skarżący złożył z wynikiem pozytywnym egzamin z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przed komisją egzaminacyjną powołaną przez ministra właściwego do spraw transportu oraz zaświadczenia o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o uprawnienia instruktora techniki jazdy, zasadnie organy obu instancji odmówiły wpisu skarżącego do ewidencji instruktorów techniki jazdy.
Zarzut skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w przepisach k.p.a. pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).