Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z. M. jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] marca 2011 r. znak: [...] utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) decyzję własną z [...] lutego 2011 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 4.670,47 zł łącznie z odsetkami i kosztami upomnienia.
Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 16 grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z 31 stycznia 2011 r. Skarżący powołując się na trudną sytuację finansową zwrócił się (w ww. pismach) do organu rentowego o umorzenie należności Kasy z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rentowego (wynikającego z decyzji z [...] października 2000 r., którą to Oddział Regionalny KRUS w [...] ustalił Z. M. nadpłatę nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 września 1999 r. do 31 sierpnia 2000 r. i zobowiązał do zwrotu kwoty 2243,37 zł).
Prezes KRUS decyzją z [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.) wniosek skarżącego załatwił negatywnie, tj. odmówił umorzenia ww. należności.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. M. wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową spowodowaną spłacaniem zobowiązań bankowych, dokonywaniem opłat za prąd, telefon, zakup gazu i węgla, wywóz nieczystości, a także chorobą własną oraz żony i wysokimi kosztami leczenia. Organ powołał się w decyzji na przeprowadzoną wizytację w miejscu zamieszkania Z. M. oraz zgromadzoną w toku postępowania dokumentację sytuacji materialnej wnioskodawcy, ukazującą jego dochody i wydatki. Na podstawie wskazanego powyżej materiału dowodowego organ w efekcie podał, iż udokumentowane wydatki rodziny wnioskodawcy wynoszą łącznie 1095,02 zł miesięcznie, natomiast dochody – 2.782,41 zł miesięcznie.
Następnie organ stwierdził, że po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę i analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, nie znalazł przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy -na wniosek skarżącego- Prezes KRUS decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] lutego 2011 r.
W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał treść art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Następnie, ponownie powołał się na ustalenia wizytacji przeprowadzonej w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i dane wynikające ze zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji. Podał, że Z. M. zamieszkuje wraz z żoną M. M. Państwo M. oboje otrzymują świadczenie z ZUS (odpowiednio w kwocie 888,80 zł – wnioskodawca i w kwocie 712,60 zł – M. M.). Oboje prowadzą też gospodarstwa rolne, a szacunkowe dochody z tych gospodarstw wynoszą 414,91 zł w przypadku wnioskodawcy i 403,65 zł w przypadku jego żony.
Dalej organ wskazał, że dodatkowe źródło dochodu w gospodarstwie domowym stanowią dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w łącznej kwocie 4.349,52 zł z rok 2010. Udokumentowane wydatki rodziny organ określił na kwotę 1095, 02 zł (uwzględnił w tym zobowiązania wynikające z umów bankowych), a dochody określił na kwotę około 2.782,41 zł. Po przedstawieniu powyższego organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa KRUS z [...] marca 2011 r. skarżący – Z. M. zakwestionował dochodzenie od niego obecnie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu renty inwalidzkiej. Wskazał dodatkowo, że w roku 2011 uległ wypadkowi, doznał urazu kręgosłupa.
W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, szerzej niż w decyzji je argumentując.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję Prezesa KRUS z [...] marca 2011 r. znak: [...] -pod względem jej legalności, a więc zgodności z przepisami prawa- Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a to czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny orzekając w niniejszej sprawie był uprawniony jedynie do zbadania skarżonej decyzji -wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia- pod względem jej zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Stwierdzając zaś, iż decyzja Prezesa Kasy jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Orzeczenie Sądu powoduje, iż sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia.
Nadto, Sąd zaznacza, iż nie był właściwy do oceny decyzji organu rentowego z [...] października 2000 r. o wstrzymaniu wypłaty i żądaniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rentowego w kwocie 2.243,37 zł. Od decyzji tej służyło skarżącemu odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], z którego to uprawnienia skarżący -jak wynika z akt sprawy- skorzystał. W tym miejscu Sąd dodatkowo zaznacza, iż ww. decyzja z [...] października 2000 r. została uznana przez ww. Sąd za zgodną z przepisami prawa.
Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji Prezesa Kasy z [...] marca 2011 r., przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż postępowanie zakończone tą decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 16 grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z 31 stycznia 2011 r., w którym to skarżący -powołując się na trudną sytuację finansową- zwrócił się o umorzenie należności Kasy z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rentowego, wynikającego z decyzji z [...] października 2000 r., którą to Oddział Regionalny KRUS w [...] ustalił Z. M. nadpłatę nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 września 1999 r. do 31 sierpnia 2000 r. i zobowiązał go do zwrotu kwoty 2243,37 zł. W świetle treści wniosku skarżącego sprawa wymagała załatwienia na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (dalej: ustawa o u.s.r.). Słusznie więc na przepis ten powołał się organ w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2011 r.
Wyjaśnić zatem należy, iż w myśl ww. art. 41a ust. 1 pkt 2 Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.
Wymieniony przepis, jak wynika z jego treści, zakłada zbadanie przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy, rozważenia czy stanowią one uzasadniony i ważny interes dla tegoż wnioskodawcy, a nadto - czy stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego uzasadnia uwzględnienie bądź odmowę uwzględnienia wniosku. Dodać przy tym trzeba, że przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "Prezes Kasy (...). może (...)", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. W wyroku z 20 marca 2007 r. (sygn. akt GSK 345/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki.
Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".
Do decyzji wydawanych przez Prezesa Kasy w oparciu o art. 41a wymienionej ustawy, poprzez przepisy art. 52 ustawy o u.s.r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), w tym przepis art. 123 - przewidujący stosowanie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ani ustawa o ubezpieczeniu społecznym, ani ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewidują innych rozwiązań. Wobec tego decyzja Prezesa Kasy, orzekająca w przedmiocie umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami k.p.a. oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a.
Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W wyroku z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181) Sąd Najwyższy przyjął, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."
Wynik postępowania organu prowadzonego w sprawie winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu warto dodać, iż uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie takiej decyzji winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.
Warto także dodać, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw.
Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".
Kierując się powyższym Sąd uznał, iż skarżona decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W ocenie Sądu, uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Decyzja ta nie zawiera bowiem wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym w szczególności rozważań, do których obliguje organ przepis prawa materialnego stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ ograniczył się do przedstawienia okoliczności faktycznych wynikających z materiału dowodowego. Przedstawił poczynione ustalenia dokonane podczas wizytacji w gospodarstwie skarżącego i na podstawie zgromadzonych dokumentów. Uzasadniając podjętą decyzję nie dokonał jednak żadnej analizy sytuacji finansowej skarżącego - jego możliwości płatniczych, tj. dokonanych ustaleń organ nie odniósł w ogóle do przesłanek uregulowanych w ww. art. 41a ust. 1 pkt 2. Po przedstawieniu poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy, Prezes Kasy stwierdził jedynie, że nie widzi podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego.
Stanowiska swojego nie uzasadnił żadną argumentacją. Wprawdzie Sąd dostrzega, iż organ wskazał na dochody i wydatki skarżącego oraz osoby pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, ale już analizy tych danych nie przedstawił. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło dokładnej, rzetelnej oceny materiału dowodowego i wniosków wyciągniętych na jego podstawie w kontekście przesłanek warunkujących umorzenie należności.
W tym miejscu Sąd ponownie zaznacza, iż zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał cyt. powyżej przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skoro zaś, na podstawie tego przepisu, za przesłankę uzasadniającą umorzenie należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, można uznać trudną sytuację materialną wnioskodawcy, to organ prowadząc postępowanie w takiej sprawie miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową wnoszącego o ulgę i ustalić, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. Organ obowiązany był więc ustalić wysokość osiąganych przez wnioskodawcę dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków, a następnie odnieść tak oszacowaną sytuację majątkową wnioskodawcy (i jego rodziny, pozostającej we wspólnym gospodarstwie domowym) do kryteriów umorzenia określonych w ww. art. 41a. Dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazany przepis ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wystarczy -w ocenie Sądu- ustalenie wysokości dochodów i wydatków wnioskodawcy (oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym).
Koniecznej jest jeszcze ustalenie relacji pomiędzy tymi wielkościami i dokonanie oceny, czy sytuacja materialna i życiowa pozwala wnioskodawcy i w jakim zakresie na zapłatę należności. Ustalenia w tym zakresie oraz -co należy podkreślić- wnioski wyprowadzone na ich podstawie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji w przedmiocie umorzenia. W niniejszej sprawie pełnej oceny sprawy, w szczególności wskazanych wniosków, zabrakło.
Sąd raz jeszcze w tym miejscu zauważa, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na dochody skarżącego oraz na wydatki miesięczne ponoszone na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jego i jego małżonki (pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym). Z tak przedstawionych danych organ nie wyciągnął jednak żadnych wniosków i nie odzwierciedlił przeprowadzonej analizy w uzasadnieniu decyzji. W efekcie nie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie wydał decyzję negatywną, w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że podjął decyzję negatywną po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności przedstawionych we wniosku i wnikliwej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu.
Sąd nie neguje, że organ taką wnikliwą analizę dowodów zgromadzonych w sprawie przeprowadził, jednakże zauważa, że nie została ona w uzasadnieniu decyzji przedstawiona. To zaś powoduje, iż ocena organu w sprawie staje się gołosłowna, bo nie poparta odpowiednią argumentacją, czego bezwzględnie wymaga charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 41a ust 1 pkt 2 ustawy o u.s.r.
Z tych też powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Kasy winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu.
Winien więc mieć przede wszystkim na uwadze, iż w uzasadnieniu faktycznym decyzji jest on obowiązany przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne jak i wskazać wszelkie zgromadzone -w sposób wyczerpujący- dowody. Winien też pamiętać, że uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, także wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w tej sprawie zastosowanie (tak, aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia).
Sąd podkreśla też, iż stan faktyczny sprawy winien być rozważony z uwzględnieniem treści art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym zawartych w nim wymogów dotyczących "uwzględnienia możliwości płatniczych" jak i "uzasadnionego ważnego interesu zainteresowanego".
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji