Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. o wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do obsługi komunikacyjnej działki nr ew. [...] w miejscowości G. położonej przy drodze krajowej klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego) nr [...],
- - nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego obsługującego komunikacyjnie działkę o nr ew. [...] w m. G. położoną przy drodze krajowej nr [...].
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż lokalizacja wnioskowanego zjazdu, ze względu na natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] (14089 pojazdów na dobę według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2005 r.) oraz częstotliwość wykorzystywania zjazdu (planowana działalność gospodarcza) spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze. Ponadto organ wskazał, iż przedmiotowa działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z wykorzystaniem sieci dróg lokalnych (lokalna droga gruntowa nr ew. [...]).
Powyższą decyzję zaskarżyła M. S., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniony pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Strona wskazała, iż wnioskowany zjazd będzie jedynym możliwym dojazdem do działki nr [...] z drogi publicznej. Wskazana przez organ, jako droga publiczna droga gruntowa nr [...], stanowi rów o szerokości ok. 1,5 – 2 m, w którym przez większość część roku zalega woda. Także, dojazd do drogi publicznej przez działkę o nr [...], nie jest możliwy, gdyż jest to działka leśna, a ponadto na całej jej długości znajduje się obniżenie terenu o ok. 1,5m.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
- - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie na tego typu drodze zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo.
Nadto działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi niższej kategorii, tj. drogi zlokalizowanej na działce nr [...], połączonej z drogą zlokalizowaną na działce nr [...], która to z kolei ma bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...].
Podniósł, powołując się na projekt organizacji ruchu dla rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...] oraz na informacje zgromadzone w aktach sprawy, że wnioskowany zjazd usytuowany byłby w obszarze występowania łuku pionowego, a więc w miejscu o ograniczonej widoczności. Dodatkowo znajdowałby się on na odcinku występowania znaku poziomego P-4 "linia podwójna ciągła", znaku poziomego P-3a "linia jednostronnie przekraczalna – długa" oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo "strzałka kierunkowa w prawo" - znak P-8d, który poprzedzony jest znakiem poziomym P-7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka" przy zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr 17. Powyższe, w jego ocenie, zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Dodatkowo wskazał, że wnioskowany zjazd publiczny usytuowany byłby obok już istniejącego zjazdu, tj. zjazdu publicznego do stacji paliw.
Z powyższą decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie zgodziła się M. S. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W uzasadnieniu swojej skargi, podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podniosła, iż działka o nr [...] będąca jej własnością nie posiada żadnego dostępu do drogi publicznej. Wskazała, iż działka o nr [...] nie stanowi drogi publicznej lecz jest działką gminną, co wynika z wypisu z rejestru gruntów, na której znajduje się rów o szerokości 1,5 – 2 m, w którym przez większą część roku zalega woda, uniemożliwiając jakikolwiek ruch, a tym bardziej pojazdami mechanicznymi.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Generalnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego obsługującego komunikacyjnie działkę o nr ew. [...] w m. G. położoną przy drodze krajowej nr [...].
Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku M. S. toczyło się w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ustępem 4 w/w artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712 oraz z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, publ. LEX nr 594986).
Wskazać również należy, iż jak każde inne rozstrzygnięcie również i to powinno zapaść po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób wymagany przez przepisy prawa.
W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż zapadła ona z naruszeniem wyżej wymienionych podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając swoją decyzję uznał, iż lokalizacja wnioskowanego przez M. S. zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości G., z uwagi na warunkowania występujące na danym odcinku drogi spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazał także, iż działka wnioskodawczyni nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi niższej kategorii, tj. drogi zlokalizowanej na działce nr [...], połączonej z drogą zlokalizowaną na działce nr [...], która to z kolei ma bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...].
W niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie wskazywała, iż wnioskowany zjazd będzie jedynym możliwym dojazdem do działki nr [...] z drogi publicznej. Podkreślała, iż wskazana przez organ, jako droga publiczna droga gruntowa nr [...], stanowi rów o szerokości ok. 1,5 – 2 m, w którym przez większość część roku zalega woda oraz, że dojazd do drogi publicznej ma inna działka o nr [...], jednakże nie ma możliwości przejechania przez tą działkę, stanowi bowiem działkę leśną, a ponadto na całej jej długości znajduje się obniżenie terenu o ok. 1,5 m.
Mając więc na uwadze wskazane okoliczności, zadaniem organu było dokonać, w sposób jak najbardziej wnikliwy, oceny czy w rzeczywistości dane bariery występują, tego jednakże zabrakło.
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
M. S. do skargi dołączyła wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, iż działka o nr [...], będąca własnością Gminy K. stanowi "rowy". Ponadto, na rozprawie złożyła oświadczenie podpisane przez Zastępcę Wójta Gminy K., potwierdzające, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi gminnej.
Zważywszy na powyższe, należy uznać, iż organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie ponowna analiza sprawy, z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wydanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stosownego rozstrzygnięcia. W razie konieczności organ winien przeprowadzić oględziny w terenie, do czego uprawnia go przepis art. 85 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.