Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Z.C. i S.C., reprezentowanych przez radcę prawnego M.W., od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] września 2014 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego na terenie działek oznaczonych w ewid. gruntów nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., znak: [...], na rzecz A. P. i P.P., reprezentujących firmę [...] A. P. P.P. s.c. z siedzibą w [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego na terenie działek oznaczonych w ewid. gruntów nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem Starosty [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] Następnie, organ I instancji decyzją z [...] listopada 2015 r., znak: [...], przeniósł ww. decyzję na rzecz A. P. i P.P., reprezentujących firmę [...] A. P. P.P. s.c. z siedzibą w [...] przy ul. [...].
Pismem z [...] grudnia 2016 r. Z. C. i S. C., reprezentowani przez radcę prawnego M. W., wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...].
Starosta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] wznowił, na podstawie art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...]. Następnie, Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z [...] września 2014 r. nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie Z. C. i S. C. zarzucając organowi błędną ocenę, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu.
Wojewoda [...]decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...] lutego 2017 r. znak: [...].
W uzasadnieniu organ podał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą przeprowadzenia takiego postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z. C.i S. C. we wniosku z z grudnia 2016 r. stwierdzili, że z przedmiotową decyzją zapoznali się [...] grudnia 2016 r., natomiast powyższy wniosek złożyli do organu I instancji [...] grudnia 2016 r. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że skarżący w ustawowym terminie wnieśli o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Ponadto, wskazali, że są stroną postępowania, ponieważ umiejscowienie zjazdów znajduje się naprzeciwko zjazdów z nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i [...] będących własnością skarżących. Zatem organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie w ww. sprawie.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Natomiast art. 3 pkt 20 ww. ustawy wskazuje, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
Obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają uregulowania odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (warunki techniczne, przepisy przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska itp.). Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a jej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości) przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego.
Wojewoda [...] podał, że skarżący we wniosku z [...] grudnia 2016 r. o wznowienie postępowania wskazali, że projekt budowlany zakłada wybudowanie zjazdów z nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...]i [...] na drogę powiatową Nr [...] stanowiącą działkę o nr ewid. [...] - ulicę [...]w miejscowości [...]. Lokalizacja zjazdów znajduje się naprzeciwko zjazdów z nieruchomości wnioskodawców oznaczonych nr ewid. [...] i [...]. Powstała, w ocenie skarżących, na skutek takiego rozmieszczenia zjazdów kolizyjność, w postaci przecinania się kierunków ruchu pojazdów wyjeżdżających z tych działek, wiąże się ze znacznym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym obszarze.
Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe zjazdy, tj. istniejące i projektowane są zjazdami publicznymi. Zatem podlegają uzgodnieniu z zarządcą drogi powiatowej. Do materiału dowodowego załączone zostały decyzje Zarządu Powiatu w [...] uzgadniające lokalizację zjazdów publicznych do przedmiotowej inwestycji. Ponadto, rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził bez uwag zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony przeciwpożarowej w sprawie budowy pawilonu handlowo-usługowego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].
Wojewoda [...] ocenił, że organ I instancji właściwie określił obszar oddziaływania obiektu obejmujący działki nr ew. [...]i [...] w miejscowości [...] i wskazał strony przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wnika, że skarżący nie brali udziału w zwykłym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...], znak: [...]. Zarówno we wniosku z [...] grudnia 2016 r., jak i odwołaniu, odwołujący się nie wykazali interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Również i organ odwoławczy nie ustalił przepisów prawa materialnego, z których skarżący mogą skutecznie wywodzić swój interes prawny, rozumiany jako naruszenie konkretnej normy prawnej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie może dowolnie określać kręgu stron postępowania, w szczególności z powodu powstania inwestycji niezgodnej z oczekiwaniem sąsiadów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], wnieśli Z. C. i S. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 77 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), oraz w zw. z art. 140 k.c., przez niezebranie całości materiału dowodowego oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności zaniechanie wysłuchania skarżących, dokonania oględzin nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] oraz nr. ew. [...] i [...], celem stwierdzenia faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, powołania biegłego z zakresu budownictwa, pożarnictwa i ruchu drogowego na okoliczność prawidłowości lokalizacji, projektowania i budowy kolizyjnych zjazdów z działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] na ul. [...], naprzeciwko zjazdów publicznych usytuowanych na działce skarżących oraz nieuwzględnienie i nierozważenie twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez skarżących na etapie postępowania przed organami, co skutkowało błędnym ustaleniem, że planowana inwestycja nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia osób korzystających ze zjazdów publicznych na nieruchomości skarżących, a dodatkowo ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących i naruszenia ich prawa własności, co z kolei przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżących do występowania w charakterze strony postępowania o pozwolenie na budowę,
- - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez dokonanie wybiórczej, powierzchownej i dowolnej oceny dowodów, opierając się jedynie na materiale historycznym stanowiącym podstawę wydania decyzji nr [...], bez poddania pod rozwagę wniosków, dowodów i twierdzeń podnoszonych przez skarżących, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że z uwagi na fakt, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu nie przysługuje im interes prawny do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony,
- - art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, pożarnictwa i ruchu drogowego na okoliczność lokalizacji, projektowania i budowy zjazdów z działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] na ul. [...], dowodu z oględzin nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] oraz nr. ew. [...]i [...] położonych w [...], celem stwierdzenia faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji oraz dowodu z przesłuchania skarżących, co spowodowało, iż organy nie dokonały całościowego zgromadzenia materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do błędów w ustaleniu stanu faktycznego skutkujących w rezultacie odmową uchylenia ostatecznej decyzji nr [...],
- - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., przez nieustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżących oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wszystkim dowodom zgłoszonym przez skarżących, co skutkowało wydaniem niepełnej i wadliwej decyzji administracyjnej, w której to organ nie wyjaśnił zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu przedmiotowej sprawy,
- - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 9 ww. ustawy w zw. z art. 140 k.c., przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony, podczas gdy nie spełniając wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, oraz nie zapewniając poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących, budowany na nieruchomości oznaczonej działką nr [...],[...] obiekt, ogranicza możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomość skarżących, a także możliwość korzystania z niej, naruszając tym samym normę art. 140 k.c., znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było prowadzone, na wniosek skarżących, w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wnioskodawcy wskazali na zaistnienie przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postępowanie przeprowadzono po myśli art. 149 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydane w sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.
Prawidłowo we wznowionym postępowaniu oceniono, że powołane we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy.
Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji.
Sąd stwierdza, że zasadnie we wznowionym postępowaniu orzeczono o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Wskazane przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowe nie zaistniały.
Wbrew stanowisku skarżących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jest także regulacją szczególną, o węższym zakresie w stosunku do art. 28 k.p.a., zawierającego "ogólną" definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W związku z tym wnoszący o wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego powinni w celu wykazania swojej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty i okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić, czy rzeczywiście nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że celem przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący nie brali udziału w zwykłym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pawilonu handlowo – usługowego. Przedmiotowy budynek został usytuowany na terenie działek nr [...] i [...] położonych w [...], gm. [...]. Nieruchomości wnioskodawców - działki nr ew. [...] i [...] w [...] nie sąsiadują bezpośrednio z działkami, na których zostało wydane pozwolenie na budowę, lecz położone są po przeciwnej stronie ulicy [...] w [...]. Z przedłożonej dokumentacji budowlanej wynika, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w działce inwestora. Nieruchomość skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, inwestycja nie powoduje żadnego ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że nieruchomość skarżących nie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji.
Prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, wbrew twierdzeniom skarżących, że projekt budowlany nie obejmuje swoim zakresem budowy zjazdów z przedmiotowej nieruchomości na ul. [...]w [...]. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotowe zjazdy objęte są odrębnym opracowaniem. Na projekcie zagospodarowania wskazano jedynie lokalizację projektowanych zjazdów publicznych z drogi powiatowej (ul. [...]) do działek nr [...] i [...] w [...], gm. [...]. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Powiatu w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] udzielił zezwolenia na przebudowę dwóch zjazdów indywidualnych do parametrów zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] ul. [...] w [...]do działki nr [...] według lokalizacji przedstawionej na załączonej mapce sytuacyjnej oraz określił parametry techniczne przebudowywanych zjazdów.
Ponadto, Zarząd Powiatu w [...]decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] ul. [...] w [...] do działki nr [...], w której określił miejsce lokalizacji zjazdu.
Wobec powyższego, Sąd podziela stanowisko organów, skarżącym nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu.
Prawidłowo organy ustaliły, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od osób nieposiadających przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...]. Zatem nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca uchylenie ww. decyzji ostatecznej.
Odnosząc się do zarzutów Sąd stwierdza, że nie są one zasadne. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i podjętych w sprawie rozstrzygnięć wskazuje, że organy właściwie przeprowadziły postępowanie. Podjęta wskutek powyższych ustaleń decyzja jest zasadna, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, które wyczerpuje regulację art. 107 § 3 k.p.a.
Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie, w świetle przedstawionej argumentacji odpowiada prawu, a w tych warunkach skarga podlega oddaleniu.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).