Uzasadnienie
VII SA/WA 146/06
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2005r., znak: [...], na podstawie art. 6 §1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm., dalej o.p.e.w.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm., dalej Prawo budowlane)oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu skargi E. Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Powiatu [...], będącego wierzycielem, w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania decyzji ostatecznej wydanej przez organ II instancji z dnia [...] listopada 1988r. znak: [...] utrzymanej w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie prawomocnym orzeczeniem z dnia 9 marca 1989r., sygn. akt SA/Kr/51/89 skargę oddalił.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r. w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego położonego w [...] przy ulicy [...] na działce nr [...] nie wynika obowiązek o którym mowa w art. 3 § 1 o.p.e.w.a., zatem powyższe rozstrzygnięcie nie upoważniało i nie upoważnia organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto podnosi, iż z uzasadnienia w/w decyzji wynikało, iż egzekucji podlega nakaz rozbiórki zawarty w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1974r. znak: [...]. W dniu [...] sierpnia 1990r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją znak: [...] stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1974r. znak: [...].
Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1990r. znak: [...]. Nadto organ wyjaśnił, iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] stycznia 2004r. decyzję znak: [...] którą stwierdził, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1990r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, co skutkuje tym, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1990r. nadal funkcjonuje w obiegu prawnym, przy czym nie może ona wywierać skutków prawnych ex nunc (na przyszłość). Organ w konkluzji uzasadnienia dodał, iż obiekt którego rozbiórki żąda E. Ś. został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem a decyzją z dnia [...] lipca 1992r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k. p. a. po rozpatrzeniu zażalenia E. Ś. z dnia 6 października 2005r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r.
Organ II instancji odnosząc się do zarzutów zażalenia, wskazał, iż decyzja z dnia [...] listopada 1988r. znak: [...] Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie nakłada na żadną ze stron obowiązku. Orzeka ona natomiast o uchyleniu w całości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988r. znak: [...], nie zaś jak stwierdził E. Ś. o utrzymaniu jej w mocy. Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ I instancji wskazał, iż powyższa decyzja nie upoważnia organu administracji publicznej do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Ponadto ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podnoszonych zarówno w skardze jak i w zażaleniu, organ stwierdził, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne, w tym tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 1989r. oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 1989r. wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] dotyczyło wykonania obowiązku nałożonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1974r. znak: [...], a zatem sprawy odrębnej od zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 1988 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie dnia [...] grudnia 2005r. (data wpływu do organu) wniósł E. Ś.. Wnosząc "o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiat [...] jako wierzycielowi do natychmiastowego podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania prawomocnych decyzji tj. z dnia [...] kwietnia 1974r. znak: [...] wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] oraz prawomocnej decyzji wydanej przez drugą instancję z dnia [...] listopada 1988r. znak: [...], bądź zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wierzyciela do skierowania w trybie pilnym tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] czerwca 1989r. do egzekucji komorniczej". Uzasadniając powyższe skarżący podnosi, iż " odmowa wykonania, wyegzekwowania, prawomocnych w/w decyzji przez organy nadzoru budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz zniewagę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1989r."
Pismem z dnia 16 czerwca 2006r. (data wpływu do sądu 19 czerwca 2006r.) skarżący uzupełnił skargę. W powyższym piśmie skarżący ponawia zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia podnoszone w skardze jak i w zażaleniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu.
W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejsze sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu – organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.
Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena prawidłowości postępowania z punktu widzenia art. 6 § 1a o.p.e.w.a., który formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Na wierzycielu ciąży zatem nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 14 marca 2001r., I SA Lu 452/2000, " Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 2002/2 poz. 64). Nałożenie na wierzyciela obowiązku doprowadzenia do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku administracyjnego jest konsekwencją ukształtowania w ustawie instytucji wierzyciela jako podmiotu biorącego aktywny udział w wykonywaniu administracji publicznej. Wierzyciel nie rozporządza obowiązkiem stanowiącym przedmiot postępowania egzekucyjnego i nie może odstąpić od doprowadzenia do egzekucji obowiązku bez powołania się na ważne powody dotyczące interesu ogólnego lub interesu zobowiązanego.
Ponadto stosownie do treści art. 6 § 1a o.p.e.w.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowieniem w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Nadto zgodzić się należy z argumentacją organu odwoławczego, iż dla uwzględnienia skargi koniecznym było stwierdzenie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
Bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a o.p.e.w.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skarga na bezczynność wierzyciela może być wniesiona także wówczas, gdy organ egzekucyjny będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. Ponieważ zobowiązany powinien bezzwłocznie wykonać obowiązek, który stał się wymagalny, dlatego również i na wierzycielu ciąży powinność podejmowania działań bez zbędnej zwłoki.
Ponadto zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, było ustalenie istnienia obowiązku o którym mowa w art. 3 § 1 o.p.e.w.a. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje przyjęcie, że jeżeli obowiązek został określony w decyzji lub postanowieniu organu administracji publicznej, ale nie mieści się w wykazie obowiązków określonych w art. 2, to egzekucja administracyjna nie jest dopuszczalna.
Przez decyzję oraz postanowienie należy rozumieć akty administracyjne zewnętrzne, niezależnie od tego, czy zostały wydane w toku lub w wyniku postępowania administracyjnego regulowanego przez kodeks postępowania administracyjnego, czy w trybie postępowania regulowanego przepisami szczególnymi (zob. J. Lang, w: E. Bojanowski, J. Lang: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, z. 154). Zatem należy stwierdzić, iż obowiązek wynikać musi z decyzji lub z postanowienia albo bezpośrednio z przepisu prawa.
W niniejszej sprawie obowiązek taki musiałby zatem być określony w decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r. znak: [...]. Tymczasem powyższa decyzja nie nakłada na żadną ze stron obowiązku, orzeka o uchyleniu w całości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988r. znak: [...] w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego położonego na [...] w [...] przy ulicy [...] a także postanowienia naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988r., znak: [...] o wznowieniu postępowania. Skoro decyzja nie nakłada obowiązku na żadną ze stron, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], będący wierzycielem nie mógł podjąć odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. W związku z czym nie można stwierdzić bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
Z kolei prowadzone postępowanie egzekucyjne, a w tym tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 1989r. oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 1989r. wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] dotyczyło wykonania obowiązku nałożonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1974r., znak: [...], a zatem sprawy odrębnej od zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r., znak [...] Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Na marginesie należy dodać, iż wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji znak: [...] z dnia [...] stycznia 2004r. stwierdzającej, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1990r., znak: [...] wydana została z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwie wydanej decyzji, daje natomiast podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie przepisow kodeksu cywilnego.
Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego skargę należało oddalić w myśl art. 151 p.p.s.a.