Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak:[...], udzielającej M. i T. W. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. S. [...] w K. [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, iż wprawdzie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46), to jednak w/w wady nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Organ podniósł, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działek inwestora (decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...]). Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, której częścią integralną jest załącznik graficzny ściśle określiła usytuowanie budynku mieszkalnego - bezpośrednio przy granicy działki Nr [...]. Zatem, jak podkreślił organ, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane wymagań decyzji o warunkach, w tym wskazanego usytuowania obiektu, nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ przywołał przy tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 35/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IVSA 1251/96.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. podnosząc, iż stanowisko Wojewody [...] jest bezzasadne, gdyż decyzja z dnia [...] września 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze stanowiskiem organu administracyjnego, że naruszenie przepisów nie jest rażące odwołujący nie mógł się zgodzić. Podniósł, iż Wojewoda dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej wykładni w tej mierze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], po powtórnym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...], odwołania M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...].
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż badana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, co stanowiło kwalifikowaną wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 w/w Rozporządzenia, odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna wynosić co najmniej 4 metry. Organ podniósł, iż planowany budynek mieszkalny ścianą z otworami został usytuowany w odległości 2,5 metra od granicy z nieruchomością D. i M. K. Takie usytuowanie budynku wprawdzie odpowiada warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalonym w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...], gdzie z załącznika graficznego tejże decyzji wynika, iż przez włączenie działki Nr [...] do obszaru inwestycji, odległość ta określona została na 5 m. Organ dodał, iż wymieniona działka o nr [...], należała do D. i M. K., więc odległość była mniejsza. Dowodem tego jest pismo Sądu Rejonowego V Wydział Ksiąg Wieczystych w K. z dnia 23 maja 2007 r., znak: Dz. Ko [...], z którego wynika, że wpisu prawa użytkowania wieczystego działki Nr [...] na rzecz D. i M. K. dokonano w Kw nr [...] w dniu [...] września 1994 r., na podstawie wniosku z dnia 19 lipca 1994 r., a zatem przed wydaniem badanego pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, iż jakkolwiek stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, to jednak nie mogą one prowadzić do sytuacji, gdzie ich zachowanie spowoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i T. W., zarzucając jej naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej,
- - art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy stanowią przesłankę do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.,
- - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podania podstawy przyjętego rozstrzygnięcia,
- - § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie uwzględnienie, iż Rozporządzenie to dopuszcza usytuowanie budynków w innych odległościach niż określono w § 12 ust. 4 w przypadku działek zabudowanych.
Skarżący wskazali nadto, iż rozstrzygnięcie sprzeczne jest z uchwałą SN III AZP 23/93, OSNC 1994/5/108, bowiem zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Ponadto, w ich ocenie, powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane zostało wbrew ostatecznemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2006r., sygn. akt [...], w którym zawarte jest stwierdzenie, iż "do dnia 20 czerwca 1996 r. obowiązywał § 12 ust. 5 w brzmieniu dopuszczającym sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, a więc zarówno odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 1, jak i w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2."
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.
W przedmiotowej sprawie za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wydanie weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji z rażącym naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stosownie do dyspozycji przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.
Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której częścią integralną jest załącznik graficzny, ściśle określała usytuowanie budynku, bezpośrednio przy granicy działki Nr [...].
Wprawdzie, jak ustalił organ, budynek mieszkalny, ścianą z otworami, został usytuowany w odległości 2,5 metra od granicy z nieruchomością D. i M. K., co narusza przepis § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednakże mając na uwadze dyspozycję art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający pozwolenie na budowę związany był warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy.
Dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej tylko podstawie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można skutecznie czynić z tego tytułu zarzutu rażącego naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.