Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek T.K. (dalej: skarżąca) o "zawieszenie prac budowlanych na działce ewid. nr [...] obręb [...]położonej wzdłuż przejścia pieszego[...], nr adresowy[...]".
Z pisma wynikało, że prace budowlane są realizowane w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku przedszkola niepublicznego. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr[...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]położona wzdłuż przejścia pieszego ul.[...]) w Dzielnicy [...] (dalej: działka inwestycyjna).
W uzasadnieniu wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Dalej PINB wyjaśnił, że w sprawach budowlanych interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, a także z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadujących. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Skarżąca nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości inwestycyjnej, ani nie figuruje jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości z nią sąsiadujących.
Zgodnie z zasadą skargowości wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., a o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako interes prawny.
Art. 61a § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek odmowy wszczęcia postępowania gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Tym niemniej PINB podjął czynności wyjaśniające dotyczące sprawy, przeprowadzając w dniu [...] marca 2020 r. czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej przy ul.[...], w wyniku których stwierdzono, że inwestycja jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie stwierdzono istotnych odstępstw.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podniosła, że działka, na której realizowany jest budynek przedszkola jest położona wzdłuż ciągu pieszego ul. [...] o szerokości 3m, przy czym tuż przy granicy z tym ciągiem znajduje się część podziemna budynku – garaż z drogą dojazdową do niego. Skarżąca podniosła, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. to przejście miało zostać poszerzone do ciągu pieszo – jezdnego o szerokości 5m, aby zapewnić dostęp do drogi publicznej dla budynku skarżącej położonego przy ul.[...], w sytuacji gdy "wydane uprzednio z rażącym naruszeniem prawa przez włodarzy[...], decyzje zezwalające na zabudowę nieruchomości wspólnej budynkiem mieszkalnym [...] pozbawiły budynek mieszkalny[...], wyjścia i wyjazdu na ul.[...]".
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie inwestycji realizowanej przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika, że nie jest ona właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości inwestycyjnej, ani nie figuruje jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością położoną przy ul[...]. Natomiast z danych ewidencyjnych wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] z obr.[...], która jednak nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną.
WINB wskazał, że z sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wynika, że obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice nieruchomości objętej inwestycją. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
W ocenie WINB okoliczności podnoszone w zażaleniu nie mogą powodować uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona wzdłuż przejścia pieszego ul.[...]) w W. Wywodzenie przez skarżącą własnego indywidulanego interesu prawnego z faktu zaprojektowania części podziemnej spornego obiektu w postaci garażu przy granicy z ciągiem pieszym (niestanowiącym własności skarżącej) jest niewystarczające. WINB wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się.
Tym samym nie można doszukać się naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, z których mógłby wynikać indywidualny interes prawny skarżącej. Jednocześnie fakt przyszłego wzmożonego ruchu pojazdów na ul. [...] w związku z funkcją spornej inwestycji również nie jest równoznaczny z posiadaniem interesu prawnego w sprawie budowy obiektu budowlanego. WINB podniósł, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, a nie interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie i przysługuje on niewątpliwie właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.
Bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że usytuowanie budynku przedszkola w odległości kilkudziesięciu centymetrów od ciągu pieszego (ul.[...]) uniemożliwia poszerzenie tego przejścia, do czego został zobowiązany Burmistrz Dzielnicy [...] w wystąpieniu pokontrolnym Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. tj. zapewnienia dojazdu do budynku skarżącej położonego przy ul. [...] spełniającego wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej Burmistrz Dzielnicy [...] nie dość, że nie wypełnił zobowiązań nałożonych przez Prezydenta[...], to w jego imieniu wydał w dniu [...] września 2019 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, która uniemożliwia realizację ciągu pieszo – jezdnego[...].
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zwarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...] położona wzdłuż przejścia/ciągu pieszego - ul.[...]) w Dzielnicy [...] w W. skarżąca T.K. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i co za tym idzie, czy postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte z jej wniosku. Tak zarysowany spór pomiędzy skarżącą, a organem administracji wynika z tego, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z kolei o tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego, a więc także żądać jego wszczęcia, stanowi art. 28 k.p.a. Stosownie do jego treści, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny. Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99 – publ. Cbosa).
Podzielając zaprezentowany wyżej pogląd stwierdzić należy, że w sprawie dotyczącej postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, do właściwości których należy m.in. sprawdzanie legalności i zgodności z prawem robót budowlanych i obiektów będących w trakcie realizacji bądź już wykonanych (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego) stroną jest przede wszystkim inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, którego dotyczy postępowanie (art. 52 Prawa budowlanego). Stronami postępowania naprawczego, a więc tego rodzaju postępowania, którego wszczęcia domagała się skarżąca mogą być także właściciele nieruchomości sąsiadujących z obiektem wzniesionym (lub realizowanym) niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, jeżeli tego rodzaju budowa wpływa na ich sytuację materialnoprawną. Interes prawny właścicieli działek sąsiednich wynikać musi z konkretnego oddziaływania wzniesionych obiektów na ich prawo własności, które można ustalić w oparciu okoliczności sprawy.
Podkreślenia jednak wymaga, że nie chodzi o każde oddziaływanie związane z korzystaniem z sąsiedniej nieruchomości, które jest uciążliwe dla sąsiada, ale o takie, które ma źródło w zrealizowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, bądź w innym działaniu lub zaniechaniu inwestora (właściciela nieruchomości), które jest regulowane przepisami tego prawa. Poszukiwanie interesu prawnego i jego istnienie uzależnione będzie każdorazowo od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, o czym rozstrzyga – w przypadku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego - charakter inwestycji, jej wielkość, usytuowanie na działce budowlanej oraz rodzaj, stopień, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul.[...], nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, bowiem oddzielonej od niej przejściem (ciągiem) pieszym ul.[...]. Na działce inwestycyjnej nr [...] jak wynika z akt sprawy realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. o pozwoleniu na budowę, budynek przedszkola niepublicznego, przy czym działka ta jest położona wzdłuż ww. przejścia pieszego.
Żądanie skarżącej zawarte w piśmie [...] listopada 2019 r. dotyczyło wstrzymania (zawieszenia) robót budowlanych objętych ww. decyzją Prezydenta[...]. Z pisma tego wynika, że źródłem podejmowanych przez skarżącą działań jest obawa, że w wyniku realizacji inwestycji na działce nr [...] niemożliwe będzie poszerzenie w przyszłości przejścia pieszego ul. [...] z 3 m do 5 m (kosztem działki inwestycyjnej) tj. do parametrów ciągu pieszo - jezdnego, a w konsekwencji działce skarżącej położonej przy ul. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zostanie ograniczony dostęp do drogi publicznej ul.[...]. Lokalizacja spornego budynku uniemożliwi tym samym, zdaniem skarżącej wykonanie przez Burmistrza [...] zobowiązania wynikającego z wystąpienia pokontrolnego Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r., do zrealizowania ciągu pieszo - jezdnego
Wskazać w tym miejscu należy, że Sądowi z urzędu znana jest okoliczność (liczne postępowania sądowoadministracyjne, w których stroną jest skarżąca) ograniczenia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej na skutek wydania w latach 70 i 80 – tych przez poprzednie władze Dzielnicy [...] decyzji o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce przy ul. [...] (stanowiącej wspołwłasnośc skarżącej), z rażącym naruszeniem prawa. Tym niemniej nie sposób przyjąć, ażeby niepodjęcie dotychczas przez Burmistrza Dzielnicy [...] działań zmierzających do poszerzenia ul. [...] stwarzało dla skarżącej legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie przedłożyła żadnej ostatecznej decyzji, bądź innego aktu, z kótrego wynikałoby jej uprawnienie do domagania się poszerzenia tej ulicy, a w konsekwencji do żądania wszczęcia postępowania wsprawie robót budowlanych, kótre mogłyby takie poszerzenie uniemożliwić.
Natomiast z załączonej przez skarżącą do akt administracyjnych kopii pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] maja 2011 r. skierowanego do Burmistrza Dzielnicy [...] w związku z zaleceniami pokontrolnymi wskazanymi przez Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. wynika, że nie przewiduje się zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla rejonu ul.[...].
W tych okolicznościach faktycznych słusznie organy przyjęły, że skarżąca jako współwłaścicielka działki nr [...] nie ma interesu prawnego, który uprawniałby ją do uzyskania statusu strony w postępowaniu, którego wszczęcia żądała przez organy nadzoru budowlanego.
Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17 - publ. Cbosa). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).
Poza twierdzeniem, że budynek przedszkola narusza prawo, skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które uprawniałyby ją do żądania wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Nie można bowiem za takie uznać opisanych już wyżej kwestii, gdyż nie dotyczą one ani robót budowlanych, ani obiektów budowlanych, w stosunku do których organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić postępowanie uregulowane przepisami ustawy Prawo Budowlane i w jego ramach kontrolować zgodność z prawem robót budowlanych wykonanych na działce nr[...]. Natomiast w ocenie Sądu poprzez wykonywane roboty budowlane nie naruszono nieruchomość skarżącej istniejącego (w aktualnym kształcie) dostępu do drogi publicznej - ul.[...]. Roboty te w żaden sposób nie uniemożliwiają skarżącej korzystania z zabudowy znajdującej się na jej działce zgodnie z jej przeznaczeniem.
Przepisem, z którego skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny nie jest powoływany przez nią w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zawarte w nim normy prawne skierowane są do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanych dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Dostęp taki (dla działki inwestycyjnej) inwestorzy muszą wykazać w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w W., którego wszczęcia domagała się skarżąca, nie przysługiwał jej przymiot strony.
Tym samym prawidłowo zastosowano w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego, jakiego domagała się we wniosku.
Końcowo Sąd stwierdza, że przeprowadzone przez organ I instancji czynności kontrolne nie miały charakteru postępowania dowodowego w sprawie, a związane były z nadzorem i kontrolą przestrzegania przepisów prawa budowlanego, która nie musi prowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego podejmują swoje czynności zarówno na wniosek jak i z urzędu i nie ograniczają się przy tym do prowadzenia postępowań administracyjnych zmierzających wyłącznie do wydania decyzji administracyjnej.
Podjęcie czynności kontrolnych nie musi się również wiązać się z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, właściwy organ wszczyna odpowiednie postępowanie (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09, w postanowieniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10).
Przeprowadzone w niniejszej sprawie czynności kontrolne, nie potwierdziły wskazywanego przez skarżącą naruszenia prawa, co zobowiązywałoby organy do podjęcia jakiegokolwiek postępowania, a co za tym idzie wydania decyzji. Złożenie jednak przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania, determinowało rozstrzygnięcie w jego przedmiocie. Odmowa wszczęcia postępowania czyniła zadość procesowej formie zakończenia postępowania wszczętego na wniosek podmiotu nie posiadającego przymiotu strony.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).