Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm..), dalej: "k.p.a." oraz na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.B. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w kwocie 7.000,00 zł. za nieprzestrzeganie w dniu 5 kwietnia 2020 r., zakazu przemieszczanie się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że A. B. w dniu 5 kwietnia 2020 r. o godzinie 22.35 w miejscowości G. przy ul. [...] przebywał poza miejscem zamieszkania, nie mając zamierzonego celu. Powyższe naruszenie udokumentowano w notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu 5 kwietnia 2020 r. pod znakiem: [...]. Zdaniem [...] PWIS niniejszy dokument stanowił wiarygodny, rzetelny materiał dokumentacyjny stanowiący podstawę do ustalenia stanu faktycznego.
W związku z powyższym, PPIS w [...] - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.) - wydał decyzję z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], którą wymierzył skarżącemu ww. karę pieniężną za nieprzestrzeganie zakazu przemieszczanie się w czasie stanu epidemii.
Od powyższej decyzji A.B. złożył odwołanie.
[...]PWIS utrzymując - w dniu [...] czerwca 2020 r. - w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, stwierdził, że PPIS w [...] wydając decyzję w przedmiotowej sprawie postąpił zgodnie z obowiązującą wykładnią prawa. Decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana słusznie, z zachowaniem niezbędnych wymogów formalno-prawnych. Podnoszone argumenty są bezpodstawne i nie stanowią przesłanki do odstąpienia od nałożonej kary pieniężnej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, dlatego w postępowaniu administracyjnym (poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji), odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu - adnotacja urzędowa zawarta w aktach sprawy (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.), o czym PPIS w [...] powiadomił odrębnym pismem załączonym do zaskarżonej decyzji wraz z pełnym wyjaśnieniem i wskazaniem podstawy prawnej. Z treści notatki urzędowej sporządzonej przez KPP w [...] wynikało, że "skarżący będąc pod wpływem alkoholu wspólnie z kolegą zakłócał ład i porządek publiczny, tłukąc butelki z alkoholem. Według oświadczenia, wyszli z domu, aby napić się na mieście alkoholu i imprezować z okazji weekendu. Nie chcieli udać się do domu."
W ocenie [...] PWIS, zachowanie skarżącego nie można zakwalifikować jako niezbędne potrzeby związane z bieżącymi sprawami życia codziennego, w szczególności gdy obowiązujące wówczas przepisy stanowiły o zakazie przemieszczania się z wyjątkami wskazanymi w § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r.
Organ odwoławczy powołał się na art. 46b pkt ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w myśl którego w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: (...) 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., obowiązywał zakaz przemieszczania się bez podania konkretnego sposobu.
Odnosząc się do kwestii podwójnego ukarania skarżącego, [...] PWIS stwierdził, że kara pieniężna została nałożona w drodze decyzji administracyjnej za stwierdzone (w dniu 6 kwietnia 2020 r., godzina 00.46) nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów. W związku z powyższym, nie ma możliwości traktowania kolejnej decyzji jako formy podwójnego karania, gdyż decyzja nr [...] została wydana w przedmiocie wykroczenia, które miało miejsce w innym czasie i miejscu. Takie zachowanie należało uznać za szczególnie nieodpowiedzialne, względem panującego stanu pandemii oraz lekceważące w stosunku do wprowadzonych na ten stan w Polsce przepisów, które mają na celu ograniczenie epidemii wśród obywateli.
Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na świadome ignorowanie obowiązujących w czasie ogłoszonego stanu epidemicznego przepisów, wymierzona przez PPIS w [...] kara pieniężna jest adekwatna do przewinienia, które mogło przyczynić się rozprzestrzeniania się wirusa Sars-Cov-2. Zaznaczył także, że nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, a także prewencyjną i dyscyplinującą, co w tym przypadku zostało spełnione.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, A. B., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] PWIS z [...] czerwca 2020 r., zaskarżając ją w całości.
Decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art 46 b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez uznanie, że zakaz przemieszczania się stanowi nakaz określonego sposobu przemieszczania się, mimo że są to określenia o znaczeniu całkowicie różnym;
- 2) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu i bez możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- 3) § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez uznanie, że opuszczenie miejsca zamieszkania w celu nabycia produktów spożywczych w działających zgodnie z prawem sklepach i lokalach gastronomicznych stanowi złamanie ustanowionego tym przepisem zakazu;
- 4) rozpoznanie sprawy bez wnikliwej jej analizy, wyrażające się chociażby w przekopiowaniu w zaskarżonej decyzji wydanej wcześniej przez tego samego pracownika decyzji z [...] czerwca 2020 r. znak: [...].
Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS w [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], a także przeprowadzenie dowodu z decyzji [...] PWIS z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek o wstrzymanie wykonania został odrębnie rozpoznany postanowieniem Sądu z 25 maja 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1480/20.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę, [...] PWIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z 25 stycznia 2021 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik skarżącego, przedkładając pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja o wymierzeniu A. B. kary pieniężnej w kwocie 7.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 5 kwietnia 2020 r. o godz. 22:35 zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania - wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowiło o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W kontrolowanych decyzjach jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 48a ustawy z 5 grudnia 2008 r., o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.
Stosownie do art. 46a ustawy - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
- 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
- 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
W art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12).
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się stanowiąc, że "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze", określając od tego wyjątki.
PPIS w [...] powołując się na § 5 ww. rozporządzenia uznał, że skarżący naruszył prawo, gdyż w dniu 5 kwietnia 2020 r. godz. 22.35 przebywał na obszarze publicznym, przy ul. [...] w G. Naruszenie to skutkowało wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 7.000 zł., w oparciu o art. 48a ustawy.
W okolicznościach sprawy należało zatem ocenić, czy słuszne było wskazanie na naruszenie § 5 ww. rozporządzenia, którym wprowadzono zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.
§ 5 rozporządzenia wskazuje, że sformułowany w nim zakaz ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny badanie legalności decyzji należało dokonać w kontekście zgodności wskazanego rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.
Z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wynika wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 wskazano, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W świetle powołanych przepisów Konstytucji RP (art. 52 ust. 3 i art. 31 ust.
3) możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności jednostki (w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych w drodze ustawy. W tym przypadku ograniczenia wolności jednostki zawarto natomiast w rozporządzeniu.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (sygn. akt K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń (sygn. akt P 11/98).
Sąd zauważa jednocześnie, że stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
W konsekwencji, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w ustawie (wyrok TK sygn. akt K 27/05), nadto im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy powinien być zakres upoważnienia ustawowego i musi być ono bardziej szczegółowe (wyrok TK sygn. P 4/05).
W tym też kontekście Sąd stwierdza, że w art. 46b pkt 10 ww. ustawy mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach iobiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się", a to nie oznacza zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który zasadniczo wprowadzono na mocy § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r.
Wprowadzony w ten sposób zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ingeruje w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji - w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego zakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do jego wydania. Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają norm prawnych odwołujących się do "zakazu przemieszczania się".
Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 ustawy nie zawiera wytycznych co do treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia i jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Podkreślenia wymaga, że czym innym jest nakaz/zakaz przebywania w określonych miejscach, ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Sądu, analizowane rozporządzenie regulując zakaz przemieszczania się wykroczyło poza granice delegacji ustawowej. Rozporządzenie to w omawianym zakresie jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy.
Z powyższej przyczyny, Sąd odmówił zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.
Wobec braku podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.
Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Skoro jednak (jak wywiedziono) brak było zakazu, w związku z którym wydano orzeczenie, to organ nie był uprawniony do wydania decyzji o karze. Przesłanka braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają w danej sytuacji podstawy wydania decyzji administracyjnej.
Dokonując takiej oceny Sąd kierował się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
Sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).
Sąd kierował się także art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Z powyższych przyczyn, nie widząc w przedmiotowej sprawie podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).