Uzasadnienie
Sygn. VII SA/WA 1485/15
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T.Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek T. Z. i M. Z., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Przedsiębiorstwu [...] S.A. pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej preizolowanej wraz z kablem do transmisji danych systemu wizualizacji pracy węzłów cieplnych – od pkt. "A" w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] w [...] do komory pomiarowej "KP" na terenie projektowanego Centrum Handlowego [...] w rejonie al. [...] i ul. [...], na działce o nr ew. [...],[...] (obr. [...], ark. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] (obr. [...], ark. [...]), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. T. i M. Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. wskazywali, iż są współwłaścicielami działki nr. ew. [...] obr. [...] [...] położonej w [...], która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną nr. ew. [...]. W związku z taką lokalizacją projektowany ciepłociąg zostanie ułożony w odległości ok – 2 m od granicy ich działki.
Okoliczność ta w ocenie organu nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Przez taki obszar należy rozumieć, zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Skarżący nie byli uznani za strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2014 r., gdyż mimo położenia działki nr [...] w sąsiedztwie planowanej sieci ciepłowniczej, ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania (art. 28 ust. 2 Prawo budowle). Organ wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego, w tym normy techniczno-budowlane nie wprowadzają obowiązku zachowania określonej odległości sieci ciepłowniczej od budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce. Wymóg na który powołują się skarżący wynika jedynie z wytycznych projektowania sieci ciepłowniczych obowiązujących w [...] S.A. W projekcie budowlanym (str. 69), uwzględniono usytuowanie sieci ciepłowniczej w sąsiedztwie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...]. Odcinek sieci ciepłowniczej na długości 12,0 m. w sąsiedztwie tego budynku zaprojektowano bezwykopowo metodą odwiertu (przecisku).
Organ zauważył, że wspomniany budynek (kolidujący z inwestycją drogową), w myśl ustaleń zawartych w roz. VIII pt. "Inne ustalenia" decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, został przewidziany do rozbiórki.
Podsumowując organ stwierdził, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy dokumentów, w tym mapy do decyzji ZRID (załącznik graficzny nr 1) i projektu budowlanego sieci cieplnej, że przedmiotowa sieć ciepłownicza będzie zlokalizowana w pasie drogowym w odległości ok. 3m od granicy działki [...] M. i T. małżeństwa Z., i nie spowoduje jakiegokolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.
Oznacza to brak przymiotu strony T. Z. i T. Z. w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę i obliguje do odmowy wszczęcia na ich wniosek postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów T. Z. wyjaśnił, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia nie mogą być one przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu. Merytoryczna ocena prawidłowości pozwolenia na budowę, w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., może zostać dokonana wyłącznie po wszczęciu postępowania. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu lokalizacji sieci ciepłowniczej w pobliżu budynku gospodarczego należącego do Skarżących i możliwości ewentualnego naruszenia konstrukcji budynku w trakcie prac budowlanych, wskazał, że jak wynika z treści odwołania sporna inwestycja została już zrealizowana i jej wykonanie nie wywołało negatywnych skutków dla istniejącego budynku.
Skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła T. Z. podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6, 7, 8, 9, i 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235; z późn. zm.) – w zw. z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr. 213, poz. 1397; zm. Dz. U. z 2013 r. poz. 817), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wydana decyzja – pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze, podobnie jak w odwołaniu podniesiono, jako podstawowy zarzut, brak uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na przedmiotową inwestycję.
Nadto organy nie powinny zajmować się przymiotem strony wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji, a rozważyć podniesione zarzuty stanowiące o rażącej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek przeprowadzenia przez organ wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, przy czym przepis ten ma zastosowanie wyłączenie wtedy, gdy z żądania w sposób oczywisty wynik, że osoba je wnosząca nie ma przymiotu strony.
Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego stanowią podstawę do umorzenia wszczętego postępowania.
Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] analizując wniosek M. i T. małżeństwa Z. o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przeprowadził szereg czynności m.in. analizę ustalonego w decyzji z dnia [...] października 2014 r. obszaru oddziaływania inwestycji, analizę usytuowania na działce wnioskodawców budynku gospodarczego w stosunku do przebiegu sieci ciepłowniczej, analizę projektu budowlanego. Czynności te wskazują, że brak przymiotu strony wnioskodawców nie był oczywisty.
Organ powinien zatem wszcząć, na wniosek T. Z. i M. Z. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1[...] października 2014 r. i w jego toku dokonać ustaleń co do posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego. Nie przesądzając wyniku wszczętego postępowania podkreślić należy, że z uwagi na merytoryczny charakter podjętych czynności nie mogły być one przeprowadzone poza postępowaniem administracyjnym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).