Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlany – dalej: GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia S. B., reprezentowanego przez r.pr. A. S., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej [...] WINB, z dnia [...] października 2013r., znak: [...] – uchylił postanowienie organu pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2012r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej PINB w [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...] [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.
Wyrokiem z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 889/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2012 r.
W uzasadnieniu ww. wyroku przede wszystkim wskazano, że skoro PINB w [...] swoją decyzję z dnia [...]maja 2012 r., doręczył między innymi pełnomocnikowi S. B. – oznacza to, że uznał go za stronę tego postępowania. Sąd ocenił, że ustalenie to jest co najmniej przedwczesne i nosi cechy dowolności. Sąd pokreślił, że dokumentacji znajdującej się w aktach organu odwoławczego wynika, że działka nr [...] nie graniczy z działka nr [...], a nadto, że działka nr [...] nie jest nieruchomością gruntową – rolą, jak wynika to z nieaktualnego odpisu z księgi wieczystej, lecz stanowi jezioro, nie jest zatem wiadome z jakich powodów PINB w [...] uznał ww. osobę za stronę postępowania.
Z tych powodów Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji S. B., powołujący się na swój interes prawy wynikający z prawa własności nieruchomości oznaczonej nr działki [...] posiada własny indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy pominął ten obowiązek przystępując do ponownego rozpoznania sprawy i wydał decyzję ostateczną uznając również S. B. za stronę niniejszego postępowania. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia i wskazania, iżby organ odwoławczy rozważał i ocenił, czy strona podmiot wnoszący odwołane jest strona tego postępowania, zatem czy przysługiwała mu legitymacja skutecznego uruchomienia postępowania administracyjnego w drugiej instancji.
Sąd zwrócił uwagę także, iż o ile zostałoby ustalone przez organ odwoławczy, że właścicielowi działki nr [...] przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym, z akt sprawy sądowej pośrednio wynika, iż organom orzekającym znana jest z urzędu okoliczność sporu także co do tego, czy w istocie skarżącemu przysługuje tytuł prawny do działki nr [...] (jezioro [...]). Z pisma pełnomocnika uczestników postępowania G. i W. S. z dnia 12 listopada 2012r. wynika, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ([...]), według którego S. B. nie jest właścicielem jeziora [...], które jako "Śródlądowe wody płynące" nie może być przedmiotem obrotu i stanowi własność Skarbu Państwa ex lege.
Sąd uznał, że powyższe ustalenia mogą również być istotne dla ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu administracyjnym – niezależnie od ostatecznego sposobu jego zakończenia.
Po uprawomocnieniu się ww. wyroku postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] [...] WINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego odprowadzenia wód opadowych z obiektów położonych na działce [...] w m. [...] gm. [...], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...]. Organ uzasadnił swoje postanowienie tym, że Wojewódzki Sąd Administracji w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 marca 2013r., wskazał cyt. "na konieczność wyjaśnienia przez organ odwoławczy, czy S. B. posiada tytuł prawny do działki nr [...]". Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S. B., po którego rozpoznaniu wydane zostało zaskarżone postanowienie GINB.
W jego uzasadnieniu GINB wskazał, że zawieszenie ww. postępowania odwoławczego jest na tym etapie postępowania przedwczesne, gdyż organ stopnia wojewódzkiego nie uwzględnił oceny prawnej i szczegółowych wytycznych, zawartych w cytowanym przez siebie wyroku.
GINB podkreślił, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wynika konieczność wyjaśnienia między innymi kwestii tytułu prawnego S. B. do działki nr [...], jednakże zgodnie z tym wyrokiem w pierwszej kolejności organ powinien był ustalić, czy wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji S. B., powołujący się na swój interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...], posiada własny indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu. GINB wyjaśnił, że z wywodów zawartych w ww. wyroku wynika, iż kwestią o kluczowym znaczeniu w sprawie jest ustalenie, czy właścicielowi działki nr [...] przysługuje interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a dopiero w dalszej kolejności jednoznaczne wyjaśnienie komu przedmiotowe prawo własności rzeczywiście przysługuje.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. S. i W. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędną interpretację pojęcia "zagadnienia wstępnego" i błędne odczytanie – niezgodnie z treścią – uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 889/12; art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej postanowienia i poprzestanie na polemice z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz [...] WINB. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest kwestia prawa własności, której ustalenie ma decydujący wpływ na dalsze losy postępowania, a w szczególności na przesądzenie przesłanki koniecznej, jaką jest interes prawny S. B., a tym samym uznanie go za stronę postępowania.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. GINB prawidłowo uznał, że [...] WINB niewłaściwie zinterpretował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 889/12 i nie zastosował się do nich w sposób prawidłowy. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 153 ppsa [...] WINB jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartym w ww. wyroku.
Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że w toku postępowania przed PINB w [...] dotyczącym odprowadzania wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] istniał spór co do tego, czy S. B. jest stroną tego postępowania administracyjnego. W wyroku tym podkreślono, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej w każdym postępowaniu zarówno wszczynanym na wniosek, jak i z urzędu jest właściwe ustalenie kręgu stron tego postępowania, celem zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie.
Należy zatem stwierdzić, że wszystkie osoby, które organ informował o przebiegu postępowania, dokonywał doręczeń traktował jako strony tego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, w tym także S. B. Sąd ww. wyroku wywodził, że w aktach sprawy znajduje się odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...]lipca 2011 r.), z którego wynika, że S. B. jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...]gmina [...], numer działki [...], sposób korzystania rola, obszar 26.0600 ha, uprawnienie wynika z prawa ujawnionego w dziale III innej księgi wieczystej, a z własnością tej nieruchomości związana jest służebność gruntowa o treści zgodnej z § 9 aktu z dnia 16 lutego 1995 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów umożliwiających jednoznaczne ustalenie wzajemnego położenia nieruchomości oznaczonej nr [...]. Nie wynika z nich również, czy wobec treści przepisów prawa materialnego ewentualny właściciele działki oznaczonej nr [...] ma interes prawny w sprawie dotyczącej wyłącznie "odprowadzania wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...]". Z ustaleń PINB w [...] wynika wyłącznie, że są one odprowadzane na działkę nr [...], natomiast brak wskazania jest, iżby odprowadzane miały być również na działkę nr [...].
W świetle wątpliwości, czy S. B. jest stroną ww. postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że [...] WINB winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, S. B. powołujący się na swój interes prawy wynikający z prawa własności nieruchomości oznaczonej nr działki [...] posiada własny indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu, jednak powyższa okoliczność nie została ustalona.
Sąd podkreślił, iż w sytuacji, gdyby [...] WINB ustalił, że właścicielowi działki nr [...] przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym, z akt sprawy sądowej pośrednio wynika, iż organom orzekającym znana jest z urzędu okoliczność sporu także co do tego czy w istocie skarżącemu przysługuje tytuł prawny do działki nr [...] (jezioro [...]). Z pisma pełnomocnika uczestników postępowania G. i W. S. z dnia 12 listopada 2012 r. wynika, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (sygn. akt [...]), według którego S.B. nie jest właścicielem jeziora [...], które jako "Śródlądowe wody płynące" nie może być przedmiotem obrotu i stanowi własność Skarbu Państwa ex lege.
Z powyższych wytycznych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 889/12 wynika bezsprzecznie, że [...] WINB winien był w pierwszej kolejności ustalić, czy S. B. jest stroną postępowania i miał legitymację do wniesienia odwołania, poprzez ustalenie, czy przysługuje mu indywidualny interes prawny w postępowaniu dotyczącym odprowadzania wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości [...]gmina [...], biorąc pod uwagę, że wywodzi on swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działki oznaczonej nr ew. [...]. Dopiero, o ile [...] WINB ustaliłby, że ww. osobie przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie dotyczące uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w którym podważany jest tytuł prawny S. B. do działki ew. nr [...] stanowiącej jezioro [...].
Tymczasem [...] WINB w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. znak [...] uznał okoliczność zawisłości sporu przed sądem powszechnym jako prejudykat dla postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie odwoławcze, w ogóle nie rozważając kwestii, czy S. B. posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wydanie ww. postanowienia było więc przedwczesne. Należało uznać zatem, że [...] WINB nie zastosował się we właściwy sposób do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 889/12, naruszając tym samym art. 153 ppsa.
Zasadne było zatem uchylenie przez GINB postanowienia [...] WINB w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego odprowadzania wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...].
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.