Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - w wyniku rozpoznania odwołania B. W., L. W. i M. C. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] lipca 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: "PINB w D.") z [...] listopada 2015 r., nr [...], nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym.
Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Ww. decyzją z [...] lipca 2018 r. [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w D. z [...] listopada 2015 r., nakładającej na: L. W., B. W. oraz M. C. - właścicieli działki nr [...] k.m. [...] przy ul. P. w D. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu 3 otworów okiennych (jeden na piętrze, dwa do piwnicy) materiałem budowlanym (nieprzeźroczystym) o odporności ogniowej El 30 w ścianie zewnętrznej od działki nr [...] k.m. [...] przy ul. P. w D. - w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.
Z rozstrzygnięciem [...] WINB z 16 lipca 2018 r. nie zgodzili się: B. W., L. W. i M. C., wnosząc w ustawowym terminie odwołanie.
Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji polega na skontrolowaniu czy decyzja ta zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. GINB dodał, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania.
W ocenie GINB analiza akt sprawy nie wykazała, aby kontrolowane rozstrzygnięcie organu powiatowego było obarczone którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że PINB w D. prowadził postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania okien w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. P. w D., od strony działki nr [...] k.m. [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2014 r. ustalono, że na działce nr [...] k.m. [...] wybudowano budynek mieszkalny. W ścianie zewnętrznej od strony działki nr [...] k.m. [...] przy ul. P., usytuowanej około 85 cm od granicy, wybudowano 5 otworów okiennych. Zgodnie z oświadczeniem B. W., budynek został wybudowany przez jego zmarłego ojca, S. W., w 1967 r. wraz z ww. otworami okiennymi, na podstawie pozwolenia wykonania robót budowlanych z [...] sierpnia 1962 r., znak: [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., Wydział Urbanistyki i Architektury. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.
W konsekwencji powyższego, powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2015 r. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz 1409 z późn. zm.) - organ nadzoru budowlanego nałożył na ww. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegający na zamurowaniu 3 otworów okiennych (jednego na piętrze, dwóch do piwnicy) w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego od strony działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt został wybudowany legalnie, lecz inwestor wprowadził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. "w ścianie zewnętrznej wybudował 5 otworów okiennych w czasie budowy budynku mieszkalnego, tj. w 1967 r., a wg projektu były tylko dwa otwory okienne (jeden w kuchni i jeden w piwnicy)". Wobec powyższego, organ powiatowy nałożył obowiązek zamurowania dodatkowych 3 otworów okiennych ścianie zewnętrznej od strony działki nr [...] k.m. [...].
GINB podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przy czym, oceny zgodności inwestycji dokonuje się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, a nie w dacie jej realizacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 239/18). Z kolei, stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji z [...] lipca 2018 r., "jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.
Organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego budynku mieszkalnego – rzutu fundamentów i rzutu parteru 1:100, w ścianie zewnętrznej od strony działki nr [...] powinno zostać wykonane tylko jedno okno w piwnicy, a także jedno okno na parterze. Wobec powyższego, zdaniem GINB, decyzja organu powiatowego z [...] listopada 2015 r., dotycząca nałożenia na współwłaścicieli budynku mieszkalnego obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu dodatkowych okien, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okna te nie zostały bowiem przewidziane w projekcie budowlanym, a ponadto ściana, w której się znajdują, nie znajduje się w odpowiedniej odległości od granicy działki.
Zdaniem organu II instancji kontrolowana decyzja nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto rozstrzygnięcie organu powiatowego nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego wydania przez organ wojewódzki innego rozstrzygnięcia w analogicznej sprawie, GINB wyjaśnił, że każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest indywidualnie, z odmiennym stanem faktycznym i prawnym. Natomiast, pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, zdaniem organu, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Skargę na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2018 r. wnieśli B. W., L. W. i M. C. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Skarżący zarzucili:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z [...] lipca 2018 r. bezzasadnie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w D. z [...] listopada 2015 r. nakazującej skarżącym zamurowanie 3 otworów okiennych w budynku na działce o nr ewidencyjnym [...] z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pomimo faktu, że decyzja spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem tego przepisu;
- 2. art. 7, 7a § 1, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się przede wszystkim w całkowitym pominięciu w trakcie tej oceny decyzji wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, dotyczącej właściciela sąsiedniej działki, tj. decyzji z [...] stycznia 2017 r. [...]WINB (Nr [...]), na mocy której właściciela sąsiedniej działki zwolniono z obowiązku zamurowywania otworów okiennych, na skutek braku możliwości ustalenia zgodności inwestycji z warunkami technicznymi z daty budowy, z uwagi na brak określenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] (granicę tę wytyczono w roku 2011, podczas gdy budynki na działkach [...] i [...] powstały w latach 60-ych i 70-ych XX wieku, przy czym budynek na działce nr [...] powstał, gdy budynek skarżących był już wybudowany), pomimo iż decyzja powyższa ma moc dokumentu urzędowego i zasadniczo wiąże się z przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ w niniejszej sprawie;
- 3. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na całkowite pominięcie w treści tego uzasadnienia zarzutów rażącego naruszenia prawa, do jakiego doszło przy wydaniu decyzji, o stwierdzenie nieważności której skarżący się ubiegali, tj. w szczególności całkowite pominięcie kwestii, iż w analogicznej sprawie, dotyczącej działki sąsiadującej, właściciela zwolniono z obowiązku zamurowywania otworów okiennych na skutek braku możliwości ustalenia zgodności inwestycji z warunkami technicznymi z daty budowy, wobec braku określenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] (granicę tę wytyczono w roku 2011, podczas gdy budynki na działkach [...] i [...] powstały w latach 60-ych i 70-ych XX wieku, przy czym budynek na działce nr [...] powstał kilka lat po wybudowaniu budynku skarżących), a tym samym uniemożliwienie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz dokonania właściwej kontroli zaskarżonej decyzji.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że słusznie nakazano skarżącym na jego podstawie zamurowanie 3 otworów okiennych decyzją PINB w D. z 13 listopada 2015 r., pomimo iż decyzja ta spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, w szczególności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż, jak podnosili skarżący, zastosowanie powyższej regulacji prawa budowlanego było niedopuszczalne, a co potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., dotyczącej działki sąsiedniej, w której właściciela (znajdującego się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej) zwolniono z obowiązku zamurowywania otworów i umorzono postępowanie przed organem I instancji w całości, na skutek braku możliwości ustalenia zgodności inwestycji z warunkami technicznymi z daty budowy, z uwagi na brak określenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], gdyż granica pomiędzy działkami powstała w 2011 roku a budynki powstały w latach 60-ych i 70-ych XX wieku.
Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W konsekwencji, skarżący wnieśli o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, GINB zasadnie uznał, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, tym samym nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również prawidłowo stwierdził, że nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.
Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podkreślił organ nadzorczy - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie, co jest istotne, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej (kontrolowaną w tym trybie) decyzją ostateczną.
Ponadto wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652).
Jak wynika z akt sprawy ojciec skarżącego B. W. – S. W. uzyskał zgodę na budowę budynku mieszkalnego przy ul. G. w Ł. powiat B. (aktualnie ul. P. [...]). W aktach sprawy znajduje się: decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1962 r., nr [...] skierowana do Pana W. oraz S.; pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z [...] sierpnia 1962 r., znak [...] skierowane do A. S.; projekt budowy domu parterowego bliźniaczego (W. i S.) z rzutem fundamentów, parteru, więźby dachu, z przekrojem poprzecznym, z widokiem domu od podwórza, z widokiem bocznym oraz widokiem od drogi – w skali 1:100 oraz opisem technicznym, a także zagospodarowanie działki pod budowę budynku gospodarczego (mapa sytuacyjna w skali 1:500). Z adnotacji poczynionych na ww. pozwoleniu z [...] sierpnia 1962 r. wynika, że dokonano zmiany nazwiska inwestora z A. S. na S. W. oraz uzupełniono pozwolenie poprzez dopisanie kierownika budowy – P. K. (oświadczenie o podjęciu obowiązków z 20 marca 1965 r.).
Podczas czynności kontrolnych w listopadzie 2014 r. przedstawiciele PINB w D. ustalili, że wybudowana została część (z ww. pierwotnego projektu) budynku mieszkalnego bliźniaczego oraz, że w ścianie zewnętrznej od strony sąsiedniej działki ewid. nr [...] k.m. [...] przy ul. P. (stanowiącej według wypisu z rejestru gruntów własność J. W.) umieszczono 5 otworów okiennych. Powyższe potwierdził B. W. (współwłaściciel 1/6 udziału w działce [...] – obok L. W. i M. C., zob. wykaz właścicieli i władających z dnia 24 września 2018 r.), oświadczając także, że budynek został wybudowany w 1967 r. Umieszczenie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku (podczas budowy w roku 1967 lub 1968) potwierdził również w dniu 15 listopada 2015 r. pełnomocnik J. W. W konsekwencji, zasadnie PINB w D. wskazał, że inwestor Stanisław Wójcik wybudował budynek z odstąpieniem od projektu budowlanego albowiem projekt przewidywał tylko dwa otwory okienne - jeden w kuchni i jeden w piwnicy.
Takie działanie naruszyło zarówno warunki budowy z daty budowy jak również warunki wynikające z dnia dokonywania kontroli, przewidziane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1 pkt 1).
Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji z 13 listopada 2015 r.) "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania." Stan zgodny z prawem oznacza przy tym zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym miejscu wskazać należy, że ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tryb naprawczy (art. 50-51) uregulowany w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. ma również zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (lub wcześniejszych), jeśli od warunków tego pozwolenia odstąpiono.
Zastosowanie więc przez organy administracji obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane w postępowaniu zwyczajnym nie może budzić wątpliwości. Organy nadzoru budowlanego mają bowiem obowiązek sprawdzać, czy istniejące budynki spełniają wymogi określone w przepisach, bez względu kiedy określony obiekt powstał. Jednocześnie art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje, że za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uważać takie odstąpienie, które dotyczy "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego". Prawidłowo więc, w ocenie Sądu, PINB w D. przyjął, że ustalone odstępstwa od projektu nie są istotne a wykonanie przez zobowiązanych prac określonych w sentencji kontrolowanej decyzji, zgodnie ze sztuką budowlaną pozwoli na doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Ponadto należy podkreślić, że zadaniem GINB oraz [...] WINB było rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji PINB w D. z [...] listopada 2015 r. a nie ponowne zbadanie sprawy we wszystkich jej technicznych, prawnych i faktycznych aspektach. Inaczej mówiąc, organy nadzoru miały za zadanie stwierdzić jedynie, czy decyzja organu powiatowego z 2015 r. była z jakiegoś powodu rażąco niezgodna z prawem, bądź czy przy jej wydawaniu spełniła się choćby jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Takich okoliczności organy nie stwierdziły.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że w analogicznej sprawie, dotyczącej działki sąsiadującej – nr ewid. [...], właścicieli zwolniono z obowiązku zamurowywania otworów okiennych, zauważenia wymaga, że [...] WINB prowadząc postępowanie wobec Jadwigi i J. W. decyzją z [...] stycznia 2017 r. uchylił decyzję PINB w D. w przedmiocie nakazu zamurowania wszystkich otworów okiennych i umorzył postępowanie przed organem I instancji z uwagi na brak możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono bowiem, że pomimo poszukiwań we właściwych organach i archiwach nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Tym samym, nie można ustalić czy okna w budynku mieszkalnym przy ul. P., posadowionym na działce nr ewid. [...] k.m. [...] w D. były przewidziane w projekcie budowlanym, czy też projekt budowlany takich otworów nie przewidywał. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego nie posiada wiedzy czy budynek z otworami okiennymi powstał na podstawie pozwolenia na budowę. Wskazał także, że nie posiada wiedzy o dacie rozgraniczenia działek (str. 4 decyzji). W konsekwencji, przyjąć należy, że decyzja wobec J. i J. W. zapadła w odmiennym stanie faktycznym sprawy i nie podlega ocenie w postępowaniu ze skargi B. W., L. W. i M. C..
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.