Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 162, poz.1568 z późn. zm.) – dalej zwanej "u.o.z. i o.z." oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 17 § 1, art. 34 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – dalej zwanej "u.p.e.a." oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej zwanej "k.p.a." po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2012 r., nr [...] postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (zwany dalej: "[...] WKZ") decyzją z dnia [...].01.2010 r. nr [...], nakazał [...] Sp. z o.o., przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w dworze w [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...].06.1990 r. obejmujących: naprawę murów konstrukcyjnych, odbudowę stropów oraz odbudowę dachu - w terminie do 30.06.2010 r.
Upomnieniem z dnia [...].03.2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wezwał [...] Sp. z o.o. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanej spółce w dniu [...].04.2012 r.
Następnie organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...].04.2012 r. nałożył na [...] Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20 000 zł z powodu uchylania się od wykonania opisanego wyżej obowiązku. Wraz z postanowieniem organ w dniu [...].04.2012 r. doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy.
Na powyższe postanowienie zażalenie z dnia [...].04.2012 r. złożyła [...] Sp. z o.o.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].09.2012 r., znak: [...] po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na skutek skargi złożonej przez [...] Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26.03.2013 r. uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].09.2012 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].05.2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. oddalił jako nieuzasadnione zarzuty spółki w przedmiocie prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].04.2012r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał,iż do prowadzonego postępowania egzekucyjnego pełnomocnik spółki [...] pismem z dnia [...].04.2012r. (data wpływu [...].04.2012r.) wniósł zarzuty oparte na art. 33 pkt 6 w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a oraz art. 33 pkt 8 przywołanej ustawy egzekucyjnej.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że zarzut oparty na podstawie art. 33 pkt 6 w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a. jest nieuzasadniony. Spółka z o.o. [...] nabyła dwór w [...] w styczniu 2002 r. W 2003 r. Spółka złożyła deklaracje zamiaru przystąpienia do remontu i odbudowy zespołu dworskiego w [...]. Żadne działania remontowe nie zostały jednak podjęte. W związku z brakiem działań i postępującą degradacją obiektu, w dniu [...].10.2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego i braku zabezpieczenia dworu przed zniszczeniem. W dniu [...].11.2005 r. przeprowadzono lustrację konserwatorską, w trakcie której stwierdzono pogarszający się stan obiektu. Wydany w dniu [...].12.2005 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] nakaz przeprowadzenia prac, nie został wykonany, co zostało stwierdzone w trakcie lustracji w dniu [...].01.2007 r.
Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny organ wskazał że grzywna w wysokości 20.000 zł została nałożona na stronę w kwocie mieszczącej się w granicach dopuszczonych przepisami ustawy. W ocenie organu konserwatorskiego wysokość grzywny powinna być określona w kwocie której zapłata będzie stanowiła dolegliwość dla zobowiązanego. W przeciwnym wypadku nie służyłaby celowi dla którego się ją nakłada, tj. przymuszeniu zobowiązanych do wykonania nałożonych obowiązków wynikających z przepisów cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu w niniejszej sprawie te warunki są spełnione i zapłata kwoty 20.000 zł będzie dolegliwa dla strony, jakkolwiek z całą pewnością nałożona grzywna nie może być uznana za środek egzekucyjny zbyt uciążliwy.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając organowi naruszenie:
- a) art 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie wniesionych przez Spółkę zarzutów, za nieuzasadnione i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy istniały podstawy do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na zasadność podniesionych zarzutów,
- b) art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. oraz art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytaucji podjęcia przez zobowiązanego działań zmierzających do realizacji obowiązku.
oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 u.o.z. i o.z. oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 17 § 1, art. 34 u.p.e.a. oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że podstawą wniesienia zarzutów mogą być jedynie okoliczności wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a.
Następnie organ wskazał, że podstawy zarzutu zostały bezzasadnie wyinterpretowane przez organ pierwszej instancji z treści pisma nazwanego przez zobowiązanego "zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia".
W pierwszej kolejności organ podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść a nie forma, to jednak wskazać należy, że zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym reprezentuje profesjonalny pełnomocnik. Zatem, w ocenie organu drugiej instancji, trudno jest uznać, że składając środek prawny nazwany przez siebie "zażaleniem od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia" nie miał świadomości konsekwencji prawnych dokonanej kwalifikacji.
Organ wskazał ponadto, że w razie wątpliwości co do dokładnego ustalenia treści żądania strony, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zobowiązany był do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania, czego organ zaniechał. Przyjęty tryb załatwienia sprawy nie był prawidłowy i wydane postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy nie może być uznane za zgodne z prawem.
Wobec powyższego, w ocenie organu w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji wobec jego bezprzedmiotowości. Organ wskazał, że przesłanka ta zachodzi między innymi wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (B. Adamiak, [w;] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 9. Wyd. Warszawa 2008, str. 625). [...] WKZ bezzasadnie rozpatrzył zażalenie zobowiązanego, jako zarzuty.
Ponadto organ wskazał, że do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia właściwy jest organ egzekucyjny drugiej instancji. Realizując ten obowiązek Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].09.2012 r., l.dz. [...] rozpatrzył zażalenie z dnia [...].04.2012 r. na postanowienie z dnia [...].04.2012 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej zwana skarżącą), zarzucając naruszenie:
- a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji, w sytuacji nie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości niezbędnej do umorzenia postępowania pierwszej instancji;
- b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji, w sytuacji istnienia obowiązku merytorycznego rozpatrzenia zażalenia Skarżącej na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji nr [...];
- c) art. 6, 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i prowadzenie postępowania w sposób uchybiający obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności działalności administracji publicznej, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym.
Wszczęcie egzekucji następuje na podstawie tytułu wykonawczego na wniosek uprawnionego wierzyciela. Przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. przewiduje zasadę wszczynania egzekucji na wniosek uprawnionego wierzyciela. W przypadku kiedy nastąpi połączenie wierzyciela i organu egzekucyjnego w jednym podmiocie, wszczęcie postępowania następuje z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ten organ.
Przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu.
Istotnie znaczenie z punktu widzenia gwarancji praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zawierający pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Jak wskazuje się w art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Tak więc uprawnienie do wniesienia zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego wiąże się z wystawionym na wniosek wierzyciela tytułem egzekucyjnym.
Jak wynika z rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zarzuty [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] sformułowane zostały w piśmie z dnia [...].04.2012r., które wpłynęło do organu w dniu [...].04.2012r.i dotyczyło postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].04.2012r. wystawionego przez organ egzekucyjny.
Tymczasem organ odwoławczy pominął okoliczność, iż został wystawiony ponowny tytuł wykonawczy o nr 2, zaś zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostały sformułowane w odrębnym piśmie, przypadkowo noszącym także datę [...].04.2012r.(tak jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) lecz zatytułowanym w sposób niebudzący wątpliwości jako "zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]". Należy w tym miejscu podkreślić, iż obu dokumentów brak w aktach postępowania egzekucyjnego, jednak z treści rozstrzygnięcia organu I instancji jasno wynika,iż dokumentami tymi organ dysponował.
Błędne ustalenia organu odwoławczego co do daty tytułu wykonawczego a przede wszystkim co do faktu, iż "podstawy zarzutu zostały bezzasadnie wyinterpretowane przez organ pierwszej instancji z treści pisma nazwanego przez zobowiązanego "zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia"doprowadziły do nieprawidłowego rozpoznania zażalenia zobowiązanego a przede wszystkim do bezpodstawnego umorzenia postępowania przed organem I instancji.
W tej sytuacji należy całkowicie podzielić zarzuty skargi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji, w sytuacji nie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości niezbędnej do umorzenia postępowania pierwszej instancji, brak bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania art. 105 § 1 k.p.a w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego toczącego się przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we [...].
Za uzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji, w sytuacji istnienia obowiązku merytorycznego rozpatrzenia zażalenia Skarżącej na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji nr [...];
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy prawidłowo ustali i oceni stan faktyczny oraz merytorycznie rozpozna zażalenie skarżącej spółki na postanowienie nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów wobec prowadzonego w oparciu o tytuł egzekucyjny nr 2 z [...].04.2012r.postępowania egzekucyjnego, wyjaśniając między innymi czy wystawienie powyższego tytułu poprzedzone było wysłaniem do zobowiązanego upomnienia, bowiem zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a. na wierzyciela został nałożony obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu upomnienia, przy czym alternatywą dla niego jest wskazanie w tytule wykonawczym przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną stwierdzenia braku obowiązku doręczenia upomnienia.
Mając na względzie, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.,, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. poz. 1270) orzekł jak w pkt I i II sentencji, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.