Uzasadnienie
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), po rozpatrzeniu odwołania R. W., właściciela restauracji w D. [...]"T." zlokalizowanego w S. [...] S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] marca 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po przeanalizowaniu zebranych materiałów w sprawie, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) wymierzył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł R. W., w związku z faktem uniemożliwienia pracownikom Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w restauracji mieszczącej się w D. [...]"T." w S. Organ podniósł, iż z dokumentów sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2007 r. przedstawicielka Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w U. chciała przeprowadzić kontrolę sanitarną w przedmiotowym zakładzie, zgodnie z planem zasadniczych przedsięwzięć Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. W związku ze wzmożonym nadzorem nad obiektami turystycznymi w sezonie letnim, kontrola miała być przeprowadzona w obecności pracownika Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...].
W trakcie rozpoczętej kontroli stwierdzono, że stan sanitarny restauracji świadczy o niezachowaniu wymagań higieniczno-sanitarnych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str.1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319) oraz nie zapewnia bezpieczeństwa i właściwej jakości zdrowotnej wprowadzanej do obrotu żywności. Okoliczności te stanowiły zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Stwierdzono m. in.: obecność przeterminowanych lub nieprawidłowo przechowywanych środków spożywczych oraz brak termometrów przy części zamrażarek w magazynie chłodniczym i niewłaściwy stan urządzeń chłodniczych.
Kontrola nie została dokończona, wobec agresywnego zachowania i utrudnień stawianych przez stronę, przedstawiciele Państwowej Inspekcji Sanitarnej odstąpili od wykonania czynności kontrolnych. Protokół z kontroli sanitarnej został sporządzony w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. W dniu [...] lipca 2007 r. pracownice Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. w obecności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w U. lek. med. W. F., kontynuowały niedokończoną w dniu [...] lipca 2007 r. kontrolę sanitarną w restauracji "T.". W trakcie kontroli stwierdzono kolejne nieprawidłowości, tj.: brak wdrożenia Dobrej Praktyki Higienicznej i Produkcyjnej oraz brak książki kontroli sanitarnej. Protokół kontroli sanitarnej został podpisany przez właściciela obiektu R. W. oraz K. W. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w U. zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z wnioskiem o wymierzenie kary pieniężnej w związku z faktem uniemożliwienia pracownikom PSSE w U. przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.
Na skutek zawiadomienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz wezwał R. W. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W pismach z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r. strona przedstawiła swoje stanowisko w w/w sprawie. Ponadto w dniu [...] października 2007 r. K. W. stawiła się w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. i również podtrzymała dotychczasowe stanowisko.
Wyjaśnienia w zakresie prowadzonego postępowania składał również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w U. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzeczne jest, że R. W. oraz K. W. utrudniali przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, a więc zaistniały okoliczności określone w art. 103 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Zdaniem organu, w sprawie niniejszej uwzględnić należało, iż zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są organami urzędowej kontroli żywności, w odniesieniu do żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym, prawidłowości stosowania zasad systemu HACCP w zakładach objętych nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 119 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.) kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc.
Ponadto organom urzędowej kontroli żywności, w związku z przeprowadzeniem urzędowych kontroli, przysługuje prawo m. in. wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, co wynika z art. 76 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, utrudnienie lub uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, jako poważne uchybienie przedsiębiorcy, objęte zostało katalogiem zachowań zagrożonych sankcją w postaci kar pieniężnych. Przy tego rodzaju przewinieniu, kara pieniężna może być wymierzona do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] ustalając wysokość kary, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uwzględnił także inne okoliczności istotne dla sprawy: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu, a nadto uwzględnił fakt, iż podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w/w obiekcie w dniu [...] lipca 2007 r. stwierdzono niezachowanie wymagań higieniczno-sanitarnych określonych w obowiązujących przepisach prawnych, co mogło stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.
Ponadto, zdaniem organu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uwzględnił również informację uzyskaną od organu I instancji, iż właściciele restauracji "T." w S. we wcześniejszym okresie kilkakrotnie uniemożliwiali lub utrudniali pracownikom Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. przeprowadzenie czynności kontrolnych.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił im naruszenie:
- - przepisów art. 6-8 k.p.a., przez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy zgodnie z zasadami prawa;
- - art. 40 § 2 k.p.a., przez niedoręczenie zaskarżonej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi, co stanowi rażące naruszenie prawa;
- - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przez brak w uzasadnieniu podania przyczyn odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego i jego żony;
- - art. 77 § 1 k.p.a., przez pominięcie dokumentów zawartych w aktach sprawy - postanowienia o umorzenia dochodzenia przez Posterunek Policji zatwierdzonego przez Prokuraturę o znieważenie funkcjonariuszy publicznych Sanepidu, co ma istotne znaczenie w sprawie ze względu na fakt powoływania się na wszczęcia postępowania o znieważenie funkcjonariuszy przy stawianiu zarzutów jako dowód w sprawie;
- - sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału, przez ustalenie, że skarżący utrudniał (Główny Inspektor Sanitarny podał w uzasadnieniu, że uniemożliwił) przeprowadzenie kontroli, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrola odbyła się w sposób całościowy, a jedynie z winy inspektorów Sanepidu nie został spisany protokół;
- - błędną interpretację art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz.1225) przez nierozróżnianie utrudniania od uniemożliwienia i przyjęcie, że kontrolowany utrudniał (uniemożliwił) przeprowadzenie kontroli, w sytuacji, gdy kontrola odbyła się, a więc zachowanie kontrolowanego nie miało negatywnego wpływu na jej wynik oraz błędne zastosowanie powyższego przepisu do ustaleń faktycznych, z których wynika, że kontrola odbyła się w całości.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję, wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), nakładającą na R. W. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, w związku z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w restauracji "T.", przy D. [...] "T." w S. [...].
Kontrola badanego rozstrzygnięcia wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), a ponadto organ odwoławczy naruszył procedurę określoną w art. 40 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 103 ust. 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 2 w/w ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Strona winna być przekonana o zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, organy rozstrzygające sprawę, w motywach swoich rozstrzygnięć, nie wykazały, na czym polegały "utrudnienia" przeprowadzenia kontroli, które następnie stały się podstawą nałożenia kary pieniężnej.
Zgodnie z definicją słownikową "utrudnić – utrudniać" oznacza "stanowić lub stworzyć (stwarzać) przeszkodę, uczynić (czynić) coś trudnym, trudniejszym; przeszkodzić (przeszkadzać), skomplikować (komplikować)" - Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza, tom 4 T-Ż, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2003.
Sama "nerwowa atmosfera", podczas przeprowadzania kontroli, nie może stanowić okoliczności, aby można było stwierdzić, iż w sprawie doszło do utrudnienia dokonania kontroli, a tym bardziej nie może stanowić przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Przepis art. 40 § 2 "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie" – postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112.
W niniejszym przypadku organ odwoławczy naruszył wyżej wskazaną procedurę określoną w art. 40 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż R. W. ustanowił w dniu [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnika w osobie r. pr. E. G., tymczasem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. została doręczona bezpośrednio skarżącemu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.